从自然资源部的组建看国土空间规划新时代

    自然资源部的组建是生态文明建设的客观要求，也为生态文明建设提供了重要的机构保障。而建立空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施，是此轮自然资源管理体制改革的最大突破，也是未来自然资源部门的重要职责。
    单一机构统领空间规划管控职能
    空间规划是生态文明建设的重要内容，也是空间治理体系现代化的基础。随着我国社会经济发展进入新阶段，由于缺少权威统领性的空间规划，多规冲突成了制约经济高质量发展的重要因素之一。在空间规划的探索上，无论是空间规划理论、技术，还是空间用途管制的经验，我国都已趋于成熟。自然资源部的组建标志着由一个权威机构统领空间规划管理职能的时代已经到来。
    从自然资源部的职能归属上看，国土空间规划将是新时代的规划。在统一机构职能之后，涉及空间规划的基础数据、坐标系统、规划期限、管控规则不一致的问题将迎刃而解。空间管理事权的分割将更加明确，有利于实现单一国土空间的无堆叠式空间管制。届时，空间规划的起点将是“统一的底图、统一的底数、统一的底线”，终点将是“统一的空间方案、统一的用途管制、统一的管理事权”。
    重塑国土空间规则
    当前我国各部门空间规划繁多，每一类涉及国土空间的规划都会衍生出自己的空间规则。在各部门系统内，其规则可能是科学的、合理的，但是多类空间规则在同一国土空间上叠加后就会产生多空间规则的冗余、差异以及紊乱，以至于各部门的空间规划存在纵向传导不利、横向衔接不畅的问题。
    空间规划的核心是国土空间整合以及体制机制的协调。从市县一级“多规合一”的试点来看，构建统一、协调的国土空间规则在技术方法上已不再是难点，重点在于国土空间规则的重塑。
    国土空间具有唯一性，无序的空间规则是对唯一国土空间资源的极大浪费。国土空间规则重塑，要基于区域主体功能的差异性定位，依据经济安全、粮食安全、生态安全、环境安全等底线思维，综合考虑经济社会发展、产业布局、人口集聚趋势，科学划定“城镇空间、农业空间、生态空间”三类空间和“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条控制线。以“三区三线”为空间规划载体，统筹、统领下位专项规划，整合优化目前各类空间管制规划，形成协调一致的空间管控分区。
国土空间规则重塑，在空间审批事权上，管理模式要从部门管理向综合管理转变，要打破部门壁垒藩篱，再造审批流程。将空间事权审批业务“由串联变并联”，加强部门之间的协调沟通，破除信息孤岛，减少互为前置、相互制约、效率低下等问题。
    构建国土空间秩序 
    国土空间规划并不是否定其他规划，也不是简单打破各类规划行政管理壁垒的政策，而是要引导国土空间资源要素重新配置，构建具有稳定、协调的国土空间秩序。即使在较长时期的发展过程中，国土空间秩序在大空间范围内也应保持一定的平衡性。
    基于空间兼顾原则，局部国土空间的发展、规范与保障应符合整个国土空间的要求；反之整个国土空间的发展、规范与保障也应考虑到局部空间的发展要求。国土空间之间的结构性不平等应通过建立优化配置国土空间的统一性来进行空间平衡。
    构建国土空间秩序，应正确认识、承认、尊重和遵守国土空间规划在经济社会发展中的基础性、全局性、约束性、权威性的地位和作用；要以创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”为指导，以优化国土空间开发、资源节约集约利用、生态环境保护为要求，以国土空间规划为基本规划，推进专项规划的多规融合。
    国土空间规划体系改革的建议
    构建空间规划体系。鉴于当前我国空间用途管制职责已由自然资源部统一行使，我国国土空间规划体系可以构建与发展规划并行互补、各级各类专项规划衔接协调的国家空间规划体系。发展规划主要注重区域经济社会发展战略、重大产业与重点项目的布局引导以及资源环境保护等内容。国土空间规划应以“多规合一”为前提，确定区域发展目标定位、空间布局结构、“三区三线”管控的核心内容，以实现国土空间资源要素的优化配置和可持续发展。专项规划与国土空间规划要形成“对流辅助”的关系，以国土空间规划为基础依据进行专项规划的编制。国土空间规划并不是从形式上完全替代多部门专项规划的单一性规划，而是衔接协调、优化重构多部门规划及其上下位关系的综合性规划。所以，国土空间规划不是否定和推翻专项规划，不是为了“规划而规划”，而是与各层级专项规划形成上下位、“对流辅助”关系。
    加强空间规划立法。空间规划体系的构建，需要有相应的法律保障。必须在梳理现行的相关法律法规基础上，建立国家空间规划法律法规制度。通过国土空间规划立法，构建空间规划体系，同时省、市、县出台相应的配套法律法规，形成与空间规划体系配套的空间规划法律体系。通过法定程序确立国土空间规划与其他部门专项规划的上下位关系，确保各部门专项规划以国土空间规划为编制依据，打破各自为政、相互冲突、相互制约、互为前置的局面。
    在自然资源部组建的基础上，探索空间规划体制机制改革方案，打破唯一国土空间上的多头空间规划权和治理权，逐渐形成事权清晰、管理严格、规划科学的空间规划管理体系，为科学规划、高效审批、严格管控提供体制机制保障。规划管理体制机制创新，需要进一步完善社会参与制度，确立社会机构和公民在空间规划中的重要参与地位。提高社会公众的知悉权和参与权，采取多种渠道征求社会各方面意见，确保空间规划的科学性、合理性和有效性。（自然资源报）
                   

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