——基于《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》的分析
2026年7月13日，新华社受权中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》（以下简称《意见》）。《意见》旨在落实统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，促进自然资源安全、高效、永续利用和资产保值增值。
这份文件是自然资源资产管理领域的顶层制度文件，覆盖土地、矿产、森林、草地、湿地、水、海洋等多种自然资源，围绕摸清资产家底、健全产权制度、强化整体保护、促进高效配置和完善监督考核等作出系统部署，推动调查监测、资产清查、确权登记、保护修复、储备配置、收益管理和监督报告等环节相互衔接。
这意味着，自然资源管理将在继续强化用途管制、生态保护和资源安全底线的基础上，进一步向产权明晰、资产配置、收益规范和所有者权益维护延伸。自然资源不仅要“管得住”，还要进一步做到家底清楚、产权清晰、配置高效、收益规范、责任落实。
一、完善自然资源资产管理制度的现实需要
长期以来，自然资源管理主要围绕数量、质量、用途、空间布局和开发利用秩序展开。土地管理强调耕地保护、建设用地审批和节约集约利用，林业管理侧重森林资源保护，水资源管理关注取用水控制，矿产资源管理则重点规范矿业权配置和开发秩序。
现有制度在资源保护、空间管控和规范开发利用等方面发挥了重要作用。但从统一履行全民所有自然资源资产所有者职责的角度看，仅仅掌握资源数量、管住资源用途还远远不够，还需要进一步弄清全民所有自然资源资产包括哪些，资产数量、质量和使用状况如何，所有权、使用权和经营权如何衔接，具体由谁履行所有者职责，以及资产如何分类管护、配置利用和核算收益。资产受到损害后，由谁发现、核实和索赔，也需要建立更加清晰的责任机制。
《意见》提出，到2030年，自然资源资产管理制度体系更加健全，履职主体更加明确、资产家底更加清晰、整体保护更加有力、资产配置更加高效、考核监督更加完善；到2035年，自然资源资产管理体制机制运转顺畅，系统完备的制度体系全面建立，管理水平全面提升。从这一目标看，未来几年自然资源资产清查、产权管理、储备配置、收益核算和履职监督等方面的配套制度将进一步完善，地方层面的改革探索也将逐步深入。
二、从摸清家底到监督报告：自然资源资产管理的完整链条
从全文看，可以将《意见》的制度逻辑概括为“调查监测-清查核算-产权明晰-整体保护-储备管护-高效配置-收益管理-监督考核-统一报告”。
其中调查监测和清查核算是基础，主要解决自然资源资产“有多少、在哪里、质量如何、由谁使用”等问题。产权明晰是后续管理的前提。通过完善自然资源资产权利体系、推进统一确权登记，进一步明确产权主体、权属边界以及所有权、使用权之间的关系等。
由此可见，《意见》关注的不是自然资源资产管理的某一个单独环节，而是推动调查清查、产权管理、保护管护、配置利用、收益核算和监督报告相互衔接，逐步形成覆盖自然资源资产管理全过程的制度体系。
三、自然资源资产管理的八个重要变化
结合《意见》的主要部署，可以重点关注以下八个方面的变化。
变化一：从摸清资源家底到建立资产账
《意见》将土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、荒漠等各类自然资源以及国家公园等国土空间纳入统一调查监测范围。在此基础上，要融合调查监测、确权登记、分等定级估价等成果，定期开展自然资源资产清查，查清实物量、探索核算价值量、理清使用权状况，并建立清查成果年度更新机制。
自然资源资产清查不同于一般的资源调查。资源调查主要回答“有什么、在哪里”，资产清查还要进一步回答：
资产属于谁；
由谁占有和使用；
使用期限和利用状况如何；
是否存在闲置、低效利用或者资产损害；
由谁承担保护管护责任；
资产收益和保护修复成本是多少。
此外，《意见》提出“探索核算价值量”。表明自然资源资产价值核算仍需分类推进，不能把土地价格、生态系统服务价值、经营收益和碳汇价值简单相加。
从近期工作看，首先把资源底数、使用权状况和管护责任查清，再逐步完善分类核算、动态更新和成果应用机制。这样形成的“资产账”，才真正能够为产权管理、储备管护、配置利用和监督考核提供基础支撑。
变化二：从分散底图到统一产权底板
《意见》提出，基于统一时空基准构建自然资源管理和国土空间规划“一张图”，推进水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量矿产资源等统一确权登记，加快完善地籍数据库，推动形成统一产权底板。
长期以来，不同类型自然资源是分别调查、分别建库、分别管理。受调查标准、管理口径和数据更新周期等因素影响，工作中容易出现耕地、林地、湿地、水域等资源认定口径不完全一致，同一空间叠加多种资源属性，调查边界、规划边界与登记边界衔接不足等问题。甚至部分区域还存在所有权职责履行主体、行业管理主体和实际管护主体之间关系不够清晰，以及部门数据共享不充分等情况。因此，“一张图”和统一产权底板的建设，不只是对现有数据进行简单汇总，而是要在统一时空基准下，推动调查监测、国土空间规划、确权登记和地籍管理等成果的相互衔接，为自然资源资产清查、储备管护、高效配置、收益管理和权益维护提供统一的数据基础和产权依据。
今后的自然资源确权登记成果，也不能只停留在完成登记、形成证书和划定权属边界上，还应进一步纳入自然资源资产台账和动态管理体系，服务所有权资源清单编制、履职监督、资产损害核实及相关权益维护。
变化三：推动设立国有农用地使用权，健全权利体系
《意见》提出，推动设立国有农用地使用权，健全国有农用地权利体系，并探索建立国有农用地有偿使用制度。这对国有农场、农垦集团和国有农业企业具有较强的现实意义。
长期以来，国有农用地的国家所有性质较为明确，但在具体使用和经营过程中，所有权、使用权与实际经营管理之间的关系尚未完全理顺。一些国有农用地由农垦集团统筹管理、农场具体使用，也有部分土地通过租赁、承包或者合作经营等方式交由其他主体利用。不同主体分别享的权利、承担的责任，实际中还缺少统一、清晰的安排。
有偿使用制度则与资产配置和收益管理直接相关。因此未来不仅是国有农用地能否通过租赁、作价出资或者合作经营等方式配置，还包括有偿使用价格如何确定、相关收益如何归集，以及自然资源资产收益与农业生产经营收益如何区分等问题。
因此，《意见》将国有农用地使用权和有偿使用制度一并提出，并不是简单增加一种土地交易方式，而是要进一步完善国有农用地从权利设立、登记管理到配置使用、收益管理的制度链条。这对规范国有农用地管理、维护全民所有自然资源资产权益、提高土地利用效率具有重要意义。
变化四：在土地储备基础上探索自然资源资产综合收储
《意见》在完善土地储备分级管理的基础上，提出将所有未确定使用权人的国有建设用地纳入储备管理，同时探索开展自然资源资产综合收储，制定自然资源资产储备计划，并根据资产的不同属性分类实施管护。
与传统土地储备相比，“自然资源资产综合收储”的对象、目的和管理方式未来可能更加多样。它不仅关注资产能否进入配置环节，还需要统筹考虑产权状况、规划用途、生态功能、保护修复要求和后续管护责任。对于权属关系复杂、利用较为分散，或者需要统一保护修复、整体配置的自然资源资产，综合收储可能成为连接前期整合、保护修复与后续配置的重要环节。
但《意见》目前并未具体列明综合收储的范围、收储条件、实施程序和资金机制。因此，在继续规范土地储备管理的同时，还需结合不同资源的产权状况、生态属性和利用方式，探索建立相适应的储备和管护机制。
总体来看，自然资源资产综合收储并不是对土地储备制度的简单扩围，而是一次面向多类型资源资产的管理机制探索。其重点在于通过统一储备计划、分类管护和专业化管理，为自然资源资产保护修复、合理配置和价值实现创造条件。
变化五：探索多要素自然资源资产组合配置
《意见》提出，探索编制自然资源资产配置方案，区分公益性、经营性资产，因地制宜划定储备片区和配置单元，统筹考虑资产储备、配置、价值实现和收益管理。同时提出完善多要素自然资源资产组合配置规则和估价技术体系。
这一安排主要针对同一使用主体在特定国土空间范围内，需要整体使用多种自然资源资产的情形。现实中，一些生态文旅、滨水空间利用或综合开发项目，往往不只涉及建设用地，还可能同时涉及农用地、林地、水域、湿地、岸线或地下空间。过去，不同资源通常按照各自的管理规则分别办理、分别配置，项目整体谋划与资源要素配置之间有时难以充分衔接。
多要素组合配置的重点，是在符合规划和资源保护要求的前提下，将不同资源资产作为相互关联的组合标的进行统筹安排。各种资源的使用条件、开发要求、起始价、收益核算以及生态保护修复责任，需要一并纳入组合配置方案，统一向社会公告、签订配置合同，并由相关部门按照职责实施监管。
组合配置改变的是资源资产的统筹配置方式，并没有改变各类自然资源的法定管理边界。涉及林地、湿地、海域、水资源、矿产资源等，仍需分别符合相应法律法规、用途管制和保护要求，依法履行相关审批手续。不能因为形成了组合标的，就简化或替代单项资源依法应当履行的管理程序。
因此，多要素组合配置并不是将不同资源简单“打包”，而是通过配置方案把规划用途、资源条件、价格形成、收益核算和保护责任统筹起来，提高资源要素配置与项目整体实施的协调性。
变化六：自然资源资产配置方式更加多元规范
《意见》提出，依法依规健全自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资或者入股、联营、承包经营等配置规则，完善相关配置合同，明确各方权利、义务和责任，并实施全生命周期管理。
这表明，《意见》进一步明确了多种配置方式并行的制度安排，要求根据资源属性、规划用途、公共利益需要和项目实施条件，依法选择相适应的配置方式。用于公共管理和公共服务的自然资源资产，可以按照规定采取划拨等方式配置；具有经营属性、适宜有偿使用的资产，则可依法通过出让、租赁、作价出资或者入股、联营、承包经营等方式配置。具体采用哪种方式，仍需依据不同资源的法律规定和管理制度确定。
但配置方式的增加，并不意味着所有自然资源资产都要进入市场。《意见》同时强调完善配置规则、分等定级估价、交易监管和市场信用体系，目的在于解决配置依据不够统一、权责约定不够清晰、后续监管衔接不足等问题。对于依法应当竞争配置的资产，要规范交易程序和价格形成机制；对于承担生态保护修复责任的项目，则应当将保护要求、开发条件和违约责任写入配置方案及合同。
因此，配置方式多元化的实质，不是简单扩大资源交易范围，而是在守住国土空间规划、用途管制、生态保护和资源安全底线的前提下，根据不同资产特点选择适当的配置方式，并通过合同约束和全过程监管，提高自然资源资产配置的规范性和利用效率。
变化七：以保护修复促进自然资源资产保值增值
《意见》将耕地和永久基本农田保护、生态保护红线约束、城镇开发边界管控、生态保护修复以及生态产品价值实现等内容，纳入自然资源资产保护利用和保值增值的整体安排。明确提出，在自然资源开发利用全过程中强化生态保护修复和系统治理，通过保护修复促进自然资源资产保值增值。
这里所说的“保值增值”，不能简单理解为提高资源价格或者增加财政收入。对自然资源资产而言，守住资源数量、改善资源质量、提升生态功能，同样是保值增值的重要体现。由此看，保护修复并不是自然资源资产开发利用之外的一项附加任务，而是维护资产质量、恢复生态功能、提升综合价值的重要环节。只有把保护责任落实到资源开发利用全过程，资产保值增值才具有长期基础。
《意见》还提出，探索建立资源权益指标市场化交易机制、大陆自然岸线占用与修复平衡机制，以及生态保护红线内建设用地腾退指标交易激励机制。这些安排的重点，是合理分担保护修复成本，调动相关主体参与保护和腾退的积极性，实现生态效益共享，而不是通过指标交易放松生态保护要求或者突破生态保护红线。因此，自然资源资产保值增值的前提仍然是守住保护底线。市场化机制可以作为补充手段，但不能替代用途管制、生态修复和保护责任，更不能成为扩大资源开发强度的理由。
变化八：强化所有者职责监督，探索资产损害赔偿
《意见》提出，制定全民所有自然资源资产所有权资源清单管理办法，通过编制资源清单，明确履职主体、管理对象以及相应的权利、义务和责任。同时，加强自然资源保护利用全过程监管，统筹开展自然资源资产管理责任考核，探索对所有者职责履行主体进行考核评价。
这意味着，自然资源资产监管的内容将更加完整。过去的监管更多关注违法占地、违法采矿、破坏林地等具体行为；今后还要进一步关注资产家底是否清楚、保护管护责任是否落实、资产配置是否规范、相关收益是否得到有效管理，以及国家所有者权益是否受到损害。监管的重点由查处具体违法行为，逐步延伸到对资产管理和所有者职责履行情况的全过程监督。
所有权资源清单将成为落实责任的重要基础。哪些自然资源资产由哪一级政府、哪个部门履行所有者职责，谁负责日常管护，谁承担资产损害的发现和报告责任，都需要通过清单进一步明确。只有把资产对象和履职边界划分清楚，监督考核和责任追究才有具体依据。
《意见》还提出探索建立国有自然资源资产损害赔偿机制，并与检察公益诉讼、生态环境损害赔偿等制度做好衔接。所有者职责履行主体和承担管护工作的主体，应当根据法定职责或者清单事项，承担资产损害的发现、核实、索赔和报告责任；对侵害国有自然资源资产权益的行为，可以依法要求侵权人停止侵害、恢复原状、赔偿损失，必要时向人民法院提起诉讼。
四、地方落实重点与第三方服务方向
随着《意见》逐步落地，地方自然资源资产管理将由制度研究转向具体实施。近期重点仍是把资产家底查清、产权关系理顺、管理责任落实，并在此基础上完善储备、配置、收益和监督机制。
对地方自然资源管理部门而言，可依托现有调查监测、确权登记和国土空间规划成果，开展自然资源资产清查，建立动态台账和管理“一张图”；编制所有权资源清单，明确所有者职责履行主体、管护主体以及配置和收益 管理责任；结合资源属性和规划用途，研究储备计划、配置单元和资产配置方案；同时加强收益成本核算、履职评价、专项报告和全过程监管。
从应用领域看，国有农用地、沿海海域和自然岸线、城市更新与地下空间、生态保护修复等值得重点关注。国有农用地需要进一步研究使用权设立、登记、有偿使用和收益管理；沿海地区可加强海域、岸线、湿地等资源的清查、保护修复和组合配置研究；城市更新项目则需要统筹地上地下空间的产权、配置和收益关系。生态产品价值实现也不能只停留在价值核算，而应与产权明晰、保护修复、合理利用和收益反哺相衔接。
自然资源资产管理涉及调查、登记、规划、估价、收益核算和信息化等多项工作，第三方机构可围绕地方实际需求，提供资产清查、确权登记成果整合与资产台账建设、储备与配置方案、分等定级估价、履职评价和数字化监管等技术支撑。
今后的技术服务不宜停留在一次性清查或单项估值，而应逐步形成：
调查清查—确权成果整合—资产台账建设—储备配置—收益核算—履职监督相互衔接的服务链条。
结语：不是简单给自然资源标价，而是把资产管好、把权益守住
《意见》从全民所有自然资源资产所有者职责出发，进一步完善自然资源管理的制度体系。调查监测、确权登记、保护修复、储备配置、收益管理和监督报告，不再是彼此分散的工作，而是逐步形成相互衔接的管理链条。
自然资源资产管理，不是简单给绿水青山标一个价格，也不是将自然资源全部推向市场。随着配套制度逐步完善，自然资源资产清查、所有权资源清单、综合收储、配置方案、收益成本核算和履职监督等工作，将更加深入地进入地方自然资源管理实践。
自然资源管理的评价标准，也将从“资源有没有管住”，进一步转向“资产家底是否清楚、所有者权益是否得到维护、资源价值是否得到提升、管理责任是否真正落实”。这正是《意见》对自然资源管理制度带来的深层变化。
政策依据：《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》（2026年7月13日）