加快矿产综合利用立法-新闻动态--榆林市地质矿业协会-Powered by www.laoy.net

     我国虽是矿产资源大国，但矿产资源人均占有量仅为世界平均水平的58%，列世界第53位。然而，我国矿产资源开发效率较高，但综合利用水平却相对较弱。
　资料显示，尽管我国大中型矿山采选技术装备、智能采矿和信息化进步明显，但是相对来说，小型矿山和小矿比重比较大，且普遍技术水平低，矿山技术水平严重不平衡。这也是制约我国矿产资源综合利用的一个重要因素。
　矿产资源综合利用是企业充分利用矿产资源、提高经济效益、实现可持续发展的必由之路，是实现绿色矿山建设的必要条件，更是节约资源、发展循环经济、建设生态文明的重要抓手。不过，由于缺乏法律规范，我国矿产资源综合利用的水平距离理想的目标还有较大差距。
　任何事情，没有法律的保障，其发展都会受到阻碍。中国国土资源经济研究院发布的《全国矿产资源节约与综合利用报告（2016）》（下称《报告》）建议，国家应健全相关法律法规、完善综合利用制度，鼓励企业积极开展综合利用。
　业内人士表示，矿产资源综合利用立法再也拖不得了。
     矿产资源综合利用概念待明确
　自工业化大生产以来，人们的生产作业和日常生活都越来越离不开矿产资源。矿产资源的情况直接影响着一个国家、地区甚至全世界的发展。
　由于矿产资源属于不可再生资源，全世界范围内的储藏量十分有限。基于可持续发展的理念，当代人的发展不能以牺牲后代子孙的利益为代价。所以，当前以及未来人类的发展应当依靠科学合理的技术和工艺，提高矿产资源的利用效率，并对废弃物和产成品进行利用和再利用，才能够得到长久的发展。这便是矿产资源综合利用的涵义。
　据统计，我国90%以上的能源、80%以上的工业原料、70%以上的农业生产原料都来自矿产资源。国民经济建设的巨大需求与我国矿产资源储量不足的矛盾日益突出。
　令人欣慰的是，“加强矿产资源节约和管理”被写入“十三五”规划纲要，其中特别提到，大力推进绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设，实施矿产资源节约与综合利用示范工程、矿产资源保护和储备工程，提高矿产资源开采率、选矿回收率和综合利用率。这意味着，矿产资源综合利用已进入领导层视野。
　事实上，近年来，国土资源部一直在鼓励和推进矿产资源综合利用，并联合国家发改委于2011年推动了首批40个矿产资源综合利用示范基地建设。
　不过，尽管我国的矿产资源综合利用取得了不错的成就，但目前对矿产资源综合利用还没有准确的概念定位，不利于矿产资源综合利用工作的规范和管理。因此，应当基于我国的基本国情以及实践经验，明确界定矿产资源综合利用的概念。
    资料表明，我国现行矿产资源综合利用政策主要规定了探矿权人、采矿权人的综合勘查、综合开采的义务，以矿产资源为生产原料的工业企业的综合利用义务，对于优秀单位的鼓励方法以及相关配套保障措施等内容。
    专家表示，我国矿产资源综合利用法律体系还很不健全，存在着很多立法空白和不恰当之处，如立法过于原则化，缺乏具体操作程序；相应的标准制度不完善；对违法行为的惩罚力度不强等。
     矿产资源综合利用立法应加快
   “将矿产资源综合利用提高到立法高度，最终使其纳入可持续发展的法治化轨道。”早在4年前，中国国土资源经济研究院矿产资源综合利用研究小组就提出了这样的概念。
    该研究小组选取加拿大、俄罗斯等矿产资源大国为样本，对其矿产资源综合利用管理政策、法规进行了系统梳理。加拿大在矿业管理方面具有成熟且完备的矿业政策法规体系，在矿业发展过程中，特别注重矿业的可持续发展。俄罗斯明确将矿产资源综合利用提升到立法高度，在矿产资源综合利用勘查及开采的登记、许可、投资、税收等方面做了详细规定。
    研究小组经过认真梳理对比认为，在矿产资源综合利用管理方面，加拿大管理部门职责分工清晰、管理目标明确，注重矿业可持续发展，特别是绿色矿业发展和当地民众利益，并对矿业活动全程监督。俄罗斯将矿产资源综合利用提升至立法高度，制定了有利于矿产资源综合利用的税收政策，实行大部门管理，使矿产资源实现集中统一管理。
    近期，关于矿产资源综合利用立法再次被提起。《全国矿产资源节约与综合利用报告（2016）》建议，我国应将矿产资源综合利用提高至立法高度，加快矿产资源综合利用立法，健全相关法律法规，为矿产资源综合利用提供法律依据。
   《报告》认为，立法研究是立法工作的基础，因此必须大力开展资源综合利用立法的研究。应积极开展资源综合利用立法体系、管理制度规范化、鼓励措施的有效性，以及国外资源综合利用立法比较等方面的研究，为健全和利用立法提供依据，并促进相关法律的制定。
    记者了解到，我国现行的矿产资源综合利用立法所规定的措施主要是经济优惠措施，而缺乏对违反资源综合利用立法造成资源流失和浪费的法律责任规定。对违反资源综合利用“三同时”规定的、违反规定阻碍他人综合利用废物的、对未经加工的废物而向综合利用者擅自收费的、以非综合利用产品骗取综合利用产品经济优惠的、擅自挪用综合利用资金的，都没有规定相应的法律责任。
    《报告》认为，这样不仅不利于强制综合利用义务人进行综合利用，而且使得对综合利用方面的违法行为无法给予有效的制裁。
    中国国土资源经济研究院相关负责人表示，应建立以《矿产资源综合利用法》为统领，以《再生资源回收利用法》、《固体废弃物综合利用管理法》等单行法为补充的法律法规体系。这样的立法模式，既可以保证法治原则的连续性，又能通过适时适度修改使之适应形势发展的需要，最终使矿产资源的综合利用纳入可持续的发展轨道。
    专家建议，相关部门要根据矿产资源综合利用情况，落实好国家对矿产资源综合利用的鼓励和扶持政策，适时调整和完善矿产资源综合利用财税优惠政策，为矿产资源综合利用企业减免企业所得税，对部分综合利用产品实行减免增值税。
     矿产资源综合利用制度待完善
    《报告》建议，完善矿产资源综合利用制度，实行一系列矿产资源综合利用鼓励政策、制约和监督措施，制定优惠政策，鼓励企业积极开展综合利用。
    ——建立矿产资源综合利用基金制度。矿产资源综合利用资金不足，一直是困扰综合利用重大问题之一。有些环境效益、经济效益、社会效益均好的综合利用项目之所以难以上马，就是因为前期投入很大，建设资金难以解决。如果建立起矿产资源综合利用基金制度，就可拓宽综合利用资金的筹措范围，为综合利用提供固定的资金渠道。
    ——建立矿产资源保护制度。加强对矿产资源开发利用的调控，规范矿产资源开发利用秩序，杜绝资源浪费，降低消耗，提高资源利用效率，保护环境。禁止对选矿比大、尾矿利用率低、对环境破坏大的低品位矿的开采；禁止对采矿回收率低、选矿回收率低、资源综合利用率低的复杂难利用资源的开采；限制对共伴生资源利用率低、资源损失浪费严重的多金属共伴生资源的开采。以低品位铁矿为例，禁止对铁品位小于15%、选矿比大于6、尾矿利用率小于30%的低品位铁矿资源的开采。
    ——建立矿山开发利用方案和年度评估方案及指标的第三方认证制度。目前，我国绝大多数矿产种类核定回采率和实际回采率的认定、核查存在较大困难，难以真实反映资源利用效率高低。要做好这项工作，可在开发利用方案审查环节和开发利用过程监督环节，设置认定和核查抽样评估的前提。
    就上列问题，《报告》还特别补充建议，在矿产资源开发利用方案审查中，必须有综合利用方案，在矿产开发中加强对实际开发过程与开发利用方案一致性审查；在矿山开发过程中，加强矿山日常“三率”的动态巡查，创新开展抽查和抽样检测，改变目前“三率”指标通过矿山自己申报的单一渠道。
    关于开采、选矿、尾矿等利用状况监测，《报告》提出了具体的操作方案，完全可以通过日常取样及数据自动采集等予以统计，有利于企业综合利用工作的认定和政府宏观数据的采集。可以一个省(自治区、直辖市)指定10~20家评估机构，采用查报表、人工现场采样监督测、自动数据采集等方式，提供第三方分析报表与年度统计报表相结合，加强宏观数据掌握，创造全社会加强资源综合利用的氛围。
    ——加强矿产资源开发和高效综合利用人才的培养，培养一批高水平的矿产资源利用技术、管理人才，特别是复合型人才。资源综合利用涉及面广，包括技术、经济、管理等多方面，加强专门人才的培养是关键之一。
    ——建立矿山共伴生资源与固体废物数据库和信息管理系统，如矿床类型、共伴生资源、固体废物情况、所含矿物种类、化学成分、利用状况等，利用信息网络定期公布矿产资源综合利用相关数据，为今后研究、利用和监督提供信息服务。
    ——制定和完善矿产资源综合利用技术指标体系和资源环境评价指标体系，定期对矿产资源的开发利用进行评估与检查。
    专家建议，要建立矿业督察机构和督察员制度，并将矿业督察员制度写入矿产资源法，使其具有法律地位和效力。构建矿产资源综合利用大部门管理模式，建立涵盖开发利用、监督管理、技术发展等在内的矿产资源管理机构，避免多头管理、重复管理。
     资源匮乏国家的法律实践
   “一个国家，政权的基础是经济，经济的基础是资源，发展的重要前提之一是如何解决资源的有效供给；国际战略以资源战略为核心，我国资源短缺和约束性强化，决定了资源综合利用必将成为战略核心。”全国人大环资委法案室主任翟勇表示，在矿产资源综合利用立法上，我国可以借鉴国外的经验，研究发达国家在资源立法上的先进做法，有利于提升我国的资源利用水平。
    翟勇称，德国和日本是资源匮乏的国家，尤其是日本。在解决资源问题上，两国均走过战争掠夺的道路，二战后，两国开始新的资源立法战略：一是以再生资源的高效利用作为其重要的资源战略内容；二是注重对矿产资源的储备。
    1996年，德国制定了《物质闭路循环与废物处置法》。德国人以闭合的形式循环利用资源，同时对废物进行焚烧或填埋。为了实施本国的资源战略，德国制定了一系列有关合理利用资源的法律，其资源法定的先进性和战略性十分明显。这些法律包括：1972年的《废弃物管理法》（要求关闭垃圾堆放场，建立垃圾中心处理站，焚烧和填埋）；1986年的《垃圾预防与管理法》；1991年的《包装管理条例》；1996年的《物质闭路循环与废物处理法》。此外，还有其他法律法规，包括《农业和自然保护法》、《污水污泥管理条例》等。
    日本是资源消费大国，经济发展所需资源、能源的绝大部分依靠从国外进口，易受国外价格冲击。工业化以来，特别是二战后，日本大量生产、大量废弃、大量消费的社会经济模式带来了诸多环境问题：一是废弃物处理压力日益增大，废弃物处理的社会成本不断加大；二是传统的社会经济模式造成生态失衡，所以日本倡导构建循环型社会，使资源得到循环再利用。为了有效实施资源战略，日本制定了一系列有关资源的法律，其资源法定水平较高，这些法律包括《循环型社会形成推进基本法》（推进计划）、《建设再利用法》、《容器包装再利用法》、《家电再利用法》、《汽车再利用法》、《废弃物再利用法》、《资源再利用促进法》、《绿色购买法》等。
    翟勇表示，相对而言，我国资源立法仍存在一定缺陷，忽视对所谓“废物”的回收、拆解和再利用的具体法律规范的制订和完善。人们习惯于把更多的精力用于炒作“先进理念”上，不断地将通俗易懂、简便易行的资源高效利用、合理利用的概念和行动代之以含混不清的新理念，再用这些所谓的“新理念”制造大量的废物，用以搅乱人们合理、高效利用资源的思维和行为，这些都是我们在发展资源综合利用时需要克服的问题。

加快矿产综合利用立法

时间：2017/4/10 17:02:09

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