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地勘单位改革,到底摸索的怎么样了?

时间:2020/12/30 9:20:38

    在相当长的一段时间内,我国的地勘体制基本上沿用了前苏联的计划经济模式。辩证地说,这套体制曾经在共和国成立初期,在地质找矿事业的迅速发展中发挥过巨大作用。但我国进入社会主义市场经济以后,这套体制的弊病也日益显现,改革势在必行。故20余年来,地勘行业不断探索适合国情的发展之路,条件逐步成熟,路径日益清晰,改革从未停步,成效不可小觑。
    一、地勘单位改革历程的简单回顾
    上世纪90年代初,由于财政拨款锐减,地质工作遇到了前所未有的困难。为了求生存、图发展,地勘队伍冲破等待、依赖意识,开始走向社会,“三化”即“地勘单位企业化、地质成果商品化、地质工作社会化”付诸实践,地勘行业开始探索地勘工作改革之路。
    地勘单位改革正式启动应是在上世纪90年代末。1999年4月9日,为了解决地勘行业政事不分,事企不分,责权不明,队伍臃肿,力量分散,工作重复,效率不高等问题,刚刚组建的国土资源部与中编办、体改办出台《地质勘查队伍管理体制改革方案》,随后的2001年,国务院办公厅转发《国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案》。随后,原国土资源部印发《关于加强地方和行业公益性地质调查队伍建设的意见》。至此,国家层面有关地勘队伍实施属地化管理之后,地勘行业管理体制构架和运行机制的制度安排或者说顶层设计已基本完成。
    回过头来看,在地勘队伍还没有完全融入地方,适应属地化管理,特别是地勘单位刚刚从长期计划体制的襁褓中挣脱出来,本身没有多少在市场中打拼的经验,更谈不上资金积累,要在市场中站稳脚跟,“实现企业化经营”的难度是可想而知的。所以,当初在“我国部分省份完全按照‘企业化经营’的路子进行地勘单位改革时,推进难度很大,效果也不明显”。
很明显,高层很快发现了这个问题。2003年,国务院办公厅下发《关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》,着手解决“在改革和发展中还存在的一些亟待解决的困难问题”。
这些政策与措施包括:国有地质勘查单位转让国家出资勘查形成矿产地的探矿权、采矿权,符合规定并经批准,其价款的部分或全部转增为国有地质勘查单位的国家资本金。对企业化经营的国有地质勘查单位的国有划拨土地使用权,按照有关规定,经评估后可以采取出让、租赁、作价出资 ( 入股) 或授权经营等方式处置。继续保留已实行属地化管理的原中央直属地质勘查单位基本建设中央预算内投资补助,各地要努力解决已实行属地化管理地质勘查单位基础设施建设欠账过多问题。认真落实住房制度、社会保障制度等相关政策。已实行属地化管理地质勘查单位的住房改革支出,按照当地的统一政策执行。未改制为企业的,仍执行国家有关事业单位离退休制度的统一规定; 地方在落实增加工资政策时,要保证地质勘查单位与其他事业单位享受同等待遇。同时,地质勘查单位要按照国家有关规定参加当地基本医疗保险、失业、工伤和生育保险。切实加大地质勘查行业宏观指导力度,继续加强对地质勘查行业的综合管理职能,制订有关政策、法规,健全完善商业性地质工作的市场环境。等等。
    2011年3月,中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,当年7月24日,国务院办公厅出台《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》及9个配套文件,明确事业单位的类别、划分原则及时间表。从此,地勘行业改革进入全国事业单位分类改革的视野,地勘行业改革有了比较与借鉴。
我个人认为,过去20年来地勘行业的改革大体可以分为三个阶段,即:第一阶段(1999--2005):属地化管理、探索自我生存阶段;第二阶段(2006--2010):事、企混合运行即“戴事业的帽子、走企业的路子”阶段;第三阶段(2011年至今):纳入国家分类推进事业单位改革序列阶段。
    二、我国地勘单位改革的几种模式
    地勘行业改革经历了20余年的历程,由于地勘队伍实施属地化管理、各省对地勘单位改革的诉求不一,加上后来地勘行业经过很长一段时间的“戴事业帽子、走企业路子”即事企混合运行等诸多原因,一段时间,我国地勘行业改革呈现出“八仙过海,各显其能”的局面,诉求希望各异,节奏快慢不一,路径不尽相同,进程效果各异,但仍然可以将这些探索大致归结为以下几种类型或摸式:
   (一)定位地勘队伍的整体公益属性,确定地勘单位为公益性事业单位,明确其具体职能。
    以广东、宁夏为例----
    广东省:早在2009年就已将地勘局改名为地质局,公益属性取向明显。广东省新一轮地勘行业改革是以2011年3月中央印发的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》为依据的。广东省一班人对中央“指导意见”的理解是,地勘行业事业单位改革的出发点不是减人、减机构、甩包袱,而是要逐步建立公益目的明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代地勘事业单位管理体制和运行机制,促进地勘事业的健康发展。
    2012年12月,广东省编委办公室下发《关于广东省地质局所属事业单位分类改革方案的通知》,广东省地质局所属事业单位分类改革实施方案同时出台。广东省这次地勘单位改革,没有把“归口管理、逐步企业化经营"作为地勘单位改革的唯一模式,而是遵照实事求是的原则,根据广东省的省情,对省内的地勘队伍进行调整,强化地勘队伍的公益属性。
    广东省将广东省地质局下属的25个地勘单位中的23个定位为公益性的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置等不同情况,又将细分为公益一类和公益二类两种。仅将其下属的    广东省地质建设工程集团总公司和广东省地质工程公司2个地勘单位定位为转企改制单位。
    定位为公益性的事业单位就必须有充足的公益性事业可干。事实上,广东省是经济发达的沿海省份,经济越发达,对地质工作的需求越大。但广东省地勘系统不满足于此,他们要把地质工作真正地融入地方经济社会发展当中,成为可持续发展的事业。他们对同一地级市的地勘单位进行了合并,并在东莞、中山这两个原来没有地勘单位的地级市新组建了公益性地勘单位,明确规定每一个地级市的地勘单位都要加挂“地质灾害应急抢险技术中心”的牌子,实行“省市结合、以省为主"的管理体制,并对这些地勘单位的职能做了具体要求。这样,一个扎根于广东省经济社会发展中的完整的地方地质工作体系就构建起来了。
    宁夏回族自治区:2015年10月,宁夏回族自治区下发通知,对宁夏地矿局及所属事业单位机构编制进行调整,将宁夏地矿局更名为宁夏地质局,辖公益一类地勘单位9家,公益二类地勘单位2家。经费按自治区同类事业单位经费准予以保障,全面回归公益性,关停并退处级企业,解决历史遗留以及基础设施建设问题,夯实公益地质服务工作。公益二类单位为转企做准备。    2019年,宁夏回族自治区在对地质局与煤田地质局进行整合的基础上,将宁夏地质局转为自然资源厅管理,公益职能进一步强化。
从目前状况看,北京、湖北、青海、甘肃似乎也接近于这种模式,湖北省地勘局早几年已更名为“湖北省地质局”。
   (二)以地质勘查工作的公益性为主要取向,实行事企分离,成立一家或几家地矿公司或集团。
    以安徽、山东、湖南、江西为例---
    安徽省:地勘单位改革从2013年起。当年,安徽省人民政府印发《关于分类推进事业单位改革的实施意见》。决定对省政府直管的地矿局、煤田局及华东冶金地勘局及所属事业单位进行改革。2014年8月,安徽省编办分别印发文件对三大局及所属事业单位进行类别划分和机构编制调整。从分类情况来看,三大局局机关及局属专业型地勘队伍基本划为公益一类事业单位,共16个;而局属综合类地勘队伍及局属院校则大多划为公益二类事业单位,共24个。
    2014年安徽省人民政府办公厅出台《关于分类推进地质勘查单位规范管理和深化改革的实施意见》,2016年11月,省财政厅先后印发《关于省级事业单位分类改革后财政补助政策的通知》、《关于进一步加强地质勘查单位财务及国有资产管理的通知》,2017年1月,财政厅、省编办印发《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的实施方案》(财综〔2017〕47号)。
    从安徽省出台的一系列配套政策来看,地勘行业分类改革的政策主要有五:一是分类人事管理制度。地勘单位实行编制总量控制,只减不增。公益一类地勘单位在审批编制内设岗,现有空编主要用于从事基础性、战略性地质勘查任务的单位引进高层次紧缺人才;公益二类地勘单位在备案编制内设岗,并赋予其灵活的人事管理权。二是差异化的财政补助政策。公益一类地勘单位根据正常业务需要,提供相应经费保障,在职人员和离退休人员经费按核定的标准据实补助,平均9万元左右;公益二类地勘单位事业发展经费按编制内实有在职人数和年人均4.5万元标准,以项目支出形式补助,通过政府购买服务方式支持,2018年开始,按公益二类事业单位相关政策补助。三是全面推进事企分开。地勘单位与所办企业,在全面清产核资、明晰产权的基础上,实现人事、财务、资产管理等完全分开。公益一类地勘单位举办的企业通过划转、出售、改制等方式逐步与举办单位脱钩。地勘单位工作人员不得在所办企业兼职兼薪。四是明确对外投资行为,收支两条线。地勘单位依法取得的国有资产收益必须纳入部门预算。公益二类地勘单位原则上不得进行跨行业投资,严格控制非主业投资。公益二类地勘单位通过合作方式取得的矿业权投资收益,其税后收入应及时、足额上缴省财政专户,实行“收支两条线”管理。五是地勘单位所办企业按企业化管理,执行企业收入分配制度。
    山东省:是继陕西省之后,全国第二个在地质勘查行业推行事企分开运行的省份,但山东省、陕西省各自选择了不同的改革路径。
    山东省的做法是,保留山东省地矿局和山东省煤田地质局,两局均为直属正厅级事业单位,局机关为公益一类事业单位,参照公务员法管理,由省国土资源厅履行行业管理职能。山东省地矿局所属15个地勘单位全部划为公益二类;山东省煤田地质局下辖7个正处级公益二类事业单位。山东省规定,划归为事业单位的地勘单位今后将不再履行企业国有资产出资人职责,不得以任何名义投资设立经营性企业或经济实体,而要把主要精力用在进一步加强基础性、公益性地质工作上,加大战略性资源找矿力度,全面服务生态文明建设和地方经济社会发展上。
    2016年8月,山东省政府按照“稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系”的精神,将省地矿局和省煤田地质局2个部门所属69户企业分别整合组建为山东地矿集团和泰山地勘集团两户省管一级企业,其产权划入省国资委和省社保基金理事会,由省国资委持有70%股份、省社保基金理事会持有30%股份。2017年5月,地矿集团和泰山地勘集团两大集团揭牌成立。
    据了解,山东省给予地勘单位改革的扶持政策主要有:一是提高地勘单位的财政资金保障水平;二是事业人员身份转换充分尊重本人意愿,实行三年过渡期,期满后可回到事业单位。
湖南省:地勘单位全面改革始于2019年9月24日。当天,湖南省政府出台《湖南地勘单位改革总体方案》。基本原则是强化地勘事业单位公益属性,突出做好基础性、公益性、战略性地质工作,实行政事分开、事企分开,全部剥离地勘单位与地质无关的辅业。
    总体思路是,将省地矿产局、省核工业地质局、省有色地勘局、省煤田地质局 4家地勘局合并为省地质院,作为省政府直属正厅级事业单位;根据地调、地勘、地灾、地环等公益性职能,在省地质院下设若干研究所(中心);根据地勘职能和市州现有情况,设若干地质大队(中心);将所有院所队(中心)的辅业全部剥离,组建一个企业(或企业集团。
    湖南省为地勘单位改革设立改革过渡期,给予相关政策支持。一是在财政投入上,基本支出按照事业在职在编人数和预算定额标准予以保障,项目支出根据事业发展需要优先保障;二是在人员安置上,对院所队科学核定编制,实行总量控制,富余人员逐年自然消化。按照自愿原则,鼓励现有职工去企业,实行“老人老办法”;三是在遗留问题处理上,如地勘单位退休人员补贴地区差问题,纳入本次改革统筹研究解决;四是在土地、矿权、税收、资产处置等方面,依法依规给予支持和优惠。
    江西省:地勘单位改革从2020年10月21日起全面铺开。当天,江西省委办公厅、江西省人民政府办公厅印发了《关于印发江西省深化事业单位改革试点工作方案的通知》,次日上午,江西省召开“全省深化事业单位改革试点工作动员部署会”,对全省的事业单位进行了集中部署。
    江西省对改革提出的要求是,坚持管理扁平化、队伍专业化、经营集团化方向,按照地质研究、地质勘查、工程建设三大业务板块,分类整合、分步改革,促进地勘事业转型升级,建立符合新时代国家地质资源战略、适应市场化要求的地质工作体系。
    具体改革内容是:整合省地矿局(正厅级)、省核工业地质局(正厅级)、省煤田地质局(副厅级)、江西有色地质勘查局(副厅级),组建省地质局,正厅级,省政府直属,归口省自然资源厅管理,主要承担组织开展基础性、公益性、战略性地质工作职责,负责推进地勘队伍改革。整合地质系统的地质调查研究、地质灾害防 治等机构及相关职能,组建省地质调查勘查院,副厅级,由省地质局管理,主要承担地质调查勘查、地质科学研究、地质灾害防治等技术保障职责。综合业务、资质、地域等因素,将地质系统分散的地质队伍整合为25个左右专业性地质大队,不再使用事业编制新进人员,合理控制规模。以江西中煤集团为龙头,以工程建设为主干,组建企业集团。
    江西省为地勘单位设立了时间表:2020年11月底,完成组建省地质局、省地质调查勘查院,机构挂牌,班子配备、人员调整到位;12月底完成事业单位法人登记, 调整经费保障方式和岗位设置。2021年4月底,由省地质局完成制定地勘队伍整合和企业集团组建方案。在各地各部门自评基础上,开展全省改革评估。
    据了解,不少省份选择或趋向于选择这种模式,但整合程度不同,政策也不尽相同,具体操作也有区别。
   (三)以整体转企业为取向,成立一个集团或若干公司。
    以陕西、辽宁为例---
    陕西省:于2008年12月启动全省地勘单位企业化改革工作。经过几年的努力,省属4家地勘局(地勘、有色、煤田、核工业)均已改制成企业,分别成立了陕西省地质矿产勘查开发总公司、西北有色地质矿业集团有限公司、陕西省煤田地质有限公司和中陕核工业集团公司。
    同时,为保留公益性地勘队伍为经济社会发展提供矿产资源保障,陕西省组建成立省地质调查院(正厅级)作为开展省公益性地质工作的重要支撑单位,承担中国地质调查局和省政府在陕西省开展的公益项目。
    2016年12月26日,经陕西国资委批准、工商行政管理局登记注册,陕西省地质矿产勘查开发总公司依法改制为陕西地矿集团有限公司。
辽宁省:于2016年6月宣布辽宁省地勘单位事业转企业改革正式启动,辽宁省地矿局、有色局、核工业地质局、东北煤田地质局、冶金地质勘查局、化工院等六家地勘单位合并成立“辽宁省    地质矿业勘探集团有限公司”,注册资产50亿元。2016年12月23日,辽宁地勘集团正式挂牌成立。2017年5月22日,辽宁省政府官关于新组建省属企业集团理顺产权关系、妥善安置职工的有关政策终于落地。当年12月2日,辽宁省以辽编发﹝2017﹞56号文下发了关于撤销省地矿局等5局1院及所属单位编制的文件,收回所有事业编制。
    上述两省改革的共同点是整体转企,分别组建一个企业集团或数个企业集团;但改革的措施和政策方面有较大差异。目前,陕西企业集团成立较早且有相关配套政策,已取得明显成效;辽宁的改革实施时间不长,效果如何,尚待时日观察。
    三、唯其探索不易,改革弥足珍贵
    众所周知,地质勘查工作是是国民经济建设的先行性、基础性工作,服务于经济建设和社会发展的全过程。与一般的研发单位或产业部门不同,地质勘查工作是一种脑力劳动与体力劳动结合、地球科学理论与技术手段结合的工作。地质工作过程是一个认识不断深化的调查研究过程,不像产品的生产过程,工作结果也不是产品,而是探明的矿产资源储量、摸清的地质情况(提高的认知),或提供的技术服务或有关资料、信息。
    近年来,经济社会发展对地质工作的需求不断增大,地质工作服务的领域也不断拓展,衍生或发展到地质灾害治理、生态环境修复、工程勘察、岩土施工等领域。严格意义上说,这些都是地质工作的延伸服务,可归于广义的大地质,似不宜再归为狭义的地质工作。地质勘查这种性质决定这种工作很难成为一个独立的产业,国外也没有可以借鉴的先例或经验,这就决定了地质勘查单位改革的难度很大。
    正因为如此,我国地勘单位在20余年的改革探索、取得的成效以及积累的经验,显得尤其可贵。尽管从总体而言,这些改革尚需要进一步探索与完善,有待进一步的实践检验,目前尚很难断定哪种模式或路径就是成功的,哪种就是失败的。但确定无疑的是,无论是纯公益取向,还是坚持其公益属性、实行事企分开,还是完全改企,都是地勘单位改革可供选择的路径选,也我国事业单位分类改革的题中之意,我们都应当秉持开放、包容的态度,鼓励改,鼓励试,稳步推进,逐步完善,最终找到可以复制推广的最佳路径、最好模式。
    本文仅代表作者个人观点,仅供参考。如有不妥或错误之处,敬请批评指正。文中援引了《2019年度全国地质勘查行业发展报告》中的部分资料,在此谨向原作者和地质出版社致谢!

    中国矿业报  赵腊平

作者:不详 来源:网络
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