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超大城市空间如何治理​,专家有话说

时间:2020/2/21 21:06:44

     i自然全媒体:去年11月,习近平总书记在上海考察时强调要“不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平”。这是对上海的要求,也是对其他超大城市的要求。在中国,超大城市是“年轻”的。它们在短时间内跨越百万级门槛又快速进入千万级序列,在很多方面都没有先例可循。
    透过此次新冠肺炎疫情,超大城市该如何增强面对各种风险的韧性?从空间治理角度,我们又该做出怎样的努力和改变? 本期《圆桌汇》特邀三位业内专家,共话超大城市空间治理。

    提高空间治理精细化智能化水平
    回看中国的城市化道路,超大城市大多是在短时间内跨越百万级门槛晋升上来的,虽然积累了不少治理经验,但在很多方面也是“摸着石头过河”。   
    2月14日,习近平总书记在中央深改委第十二次会议时指出,这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考。作为超大城市的一员,武汉在此次大考中所暴露出来的问题,也给超大城市空间治理带来一些思考,尤其是对国土空间规划的精细化、智能化方面带来宝贵的启示。
    第一个启示是超大城市应建立一套神经传感系统的规划。这次武汉疫情暴露出的一个典型问题,就是信息传导与决策系统脱节。作为一个超大城市,先规划一套信息采集发布系统至关重要。同时,这一系统应该将信息的发布者与使用者分开——由具有专业技术、专业资质的人员通过预先规划的权威渠道发布,避免使用者发布可能带来的信息迟滞和扭曲。
比如:目前上海已经建成多个城市运行综合管理中心和街道网格化综合管理中心,通过采集在住区密集分布的智能传感器终端信号,实现应用场景分析数据更新,监控居民小区车流量、人流量、停车状况、人员出入状况、消防状态、环境监测状态,并可进行预测分析、“算法治理”,及时将潜在的运行风险传递到城市的大脑。
    第二个启示是通过规划大数据,建立起对超大城市信息在空间上的精准捕捉。当超大城市的局部出现危机时,倘若决策失误往往会付出很大的代价。这时,危机在空间上的精确定位就变得极为重要。笔者受邀到麻省理工学院城市研究与规划系访问时注意到,他们“规划”和我们“规划”的一个重要不同,就是他们很重要的一个研究方向是利用现代科技提升城市治理水平。
比如,研究遍布城市的路灯系统,设置各类传感器,提高精确捕获城市信息的能力。这里面涉及利用污水井对病毒进行监测,由于排水分区互相闭合,一旦发现病毒,就可以对该排水分区进行医学封锁。精确的疫区定位,可以极大地降低行政部门应对潜在风险的成本,缩短评估危险等级的时间。
    第三个启示是超大城市空间治理中应急规划设置必不可少。应急预备空间要有完整的配套,能在最快时间内“冷启动”。这就需要通过规划为各种应急做好准备。就拿公共卫生突发事件来讲,社区医院、医疗点,三甲医院周围的酒店、学校甚至公交车辆都要按照应对突发事件的标准进行设计并储备,平时可按照各自功能运转,一旦出现突发事件,可以在第一时间改造为特殊门诊、隔离病房、临时急救车等。通过短时间内“向前”和“向后”加大防御纵深,确保瞬时暴增的需求下防疫大堤不会溃决,为外部支援的响应赢得宝贵的时间。
    低成本维持应急功能处于激活状态也适用于超大城市防洪、抗震、人防等一系列需要快速响应的城市危机规划。比如:应急空间平时可能是绿地、操场、停车场,但从选址到周边配套都要准备好功能的紧急转换。比如:应急医院的选址要位于水源下游、远离人口密集地区;电力电讯、给水排水、煤气供热等城市接口要预先留下接口;施工图设计甚至施工方案都要完成各项手续,要保持随时可以“冷启动”状态。当然,抗震、抗洪的预备空间针对的场景不一样,有的需要应对电力断绝、有的需要应对饮用水不足……但是,规划的基本原则都是一致的,要在极端情况下可以支撑起生命系统的正常运转。超大城市在依托周围资源供给的规模和难度上远超一般城市,因此需要在国土空间规划中预先加以考虑。
    第四个启示是将网络技术和物流运输等新出现的城市能力纳入超大城市空间应急规划。像“双十一”考验阿里的能力一样,突发公共卫生事件考验着网络技术创新。一旦灾情发生,指定医院、就医人数、候诊时间乃至确诊病人移动轨迹,可能存在的扩散途径与范围都应及时公开。而实现这一点,离不开网络技术的支撑。同时,快递物流等系统也应纳入紧急状态系统,以便随时能够转入“战时状态”。在此次疫情初期,商业物流较好地解决救济物资处理的案例,也提醒这一点。
    一流的城市,要有一流治理。善治往往不来自于图版,不来自于办公室,而是在一次次实战中淬炼而成。此次疫情给超大城市提升治理水平提供了一次实战机会,也提醒我们,越是超大城市,其空间治理越要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。超大城市治理要“从战争中学习战争”,将一个个危机转化为规划升级的台阶。
  (作者 赵燕菁系厦门大学教授)

    透过疫情大考探寻空间治理方向
    目前,我国是世界上超大城市数量最多的国家,官方认定的有7座超大城市——北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、武汉。截至2018年底,7座超大城市的常住人口数占全国人口总数的9.42%,GDP之和占全国GDP总量的18.23%。集聚效能显著的超大城市在国家社会经济体系中的重要地位不言自明,超大城市治理在推进国家治理现代化中的全局意义、引领意义也无须赘述。超大城市的空间治理是超大城市治理重要而有机的组成部分,也是有效的行动抓手。
    然而,一场突如其来的疫情引发了人们对超大城市空间治理的复杂性、重要性、迫切性的关切。结合疫情,笔者在此略谈几点反思。
    一看超大效应的正负性。理解超大城市空间治理面临的特殊挑战,是超大城市空间治理的基本前提。超大城市人口与空间的高度集聚,节省了土地资源,提高了基础设施的使用效率,保证了空间治理的高效。但由于超大城市的超级规模和复杂系统,其空间治理的方式、行动可能形成多种效应:初始条件下的微小变化或会产生影响整个系统的连锁反应;起点上的些微优势经过关键过程的级数放大可产生更大级别的优势积累,形成优势富集效应;相较于其他规模的城市,上千万人口的超大城市同时存在集聚产生的“超大”正效应和拥挤产生的“超大”负效应。
超大城市的空间治理是一个动态过程,事半功倍与事倍功半的效果、超大效应的正负性都存在,可能带来巨大的经济效益与积极的社会影响,也可能造成巨大的经济损失和消极的社会影响。痛惜的是,此次疫情的蔓延,让我们看到了灾害的规模效应和超大城市的负效应。
    二看空间治理的焦点与盲区。超大城市空间治理是一项复杂的系统工程,安全、健康、公正以及效率应是超大城市所有治理行动策略的出发点与落脚点。从趋其正效应的角度来讲,各类公共安全的风险管控与应急管理应是超大城市空间治理的焦点,是重中之重。但在治理认知与实践中,这些焦点却往往成为决策者的结构性盲区。
    此外,由于超大城市系统结构的复杂性,对超大尺度空间认知不足也会造成治理的盲区。就拿武汉华南海鲜市场来说,该市场并非武汉唯一出售野味的市场,却是离城市重要交通枢纽最近的市场,所在社区宾馆、办公楼密集。鉴于这类市场的经营行径以及2003年非典的前车之鉴,这种容易成为疫源地的场所不但早该进行环境整治,更应列入规划改造范围。但因种种原因却未能早日改造,成了城市治理的盲点,并带来了沉痛的教训,值得深思总结。
    倘若对这次突发公共卫生事件有过风险评估,对于疫情走向能充分结合超大城市的性质规模、空间联系以及时间节点整体判断,或许会是另外一种情势。这也提醒我们的城市管理者,今后不但要谙熟行政与政治过程,还要熟悉空间与社会过程;不但要熟练政治经济分析,还要擅长空间经济分析;不但要有地域政治经验,还要具有多尺度的政治经济视野。
    三看空间治理的名与实。超大城市治理是针对千万人口规模的城市,应用各种正式的制度和规则以及非正式的制度安排,充分发挥多元主体能动性,在公共事务领域积极协调生存矛盾和利益冲突、促进城市有序高效运行、共同提高城市生活环境品质和社会福祉的过程、方式和机制。从现实来看,我国超大城市空间治理尚存在名与实的问题,即以治理之名行管制、管理之实;确切地说,更多处于管、治兼具的状态。
    突发公共卫生事件的发生,往往是一个地区、城市乃至区域的公共治理能力薄弱的合成结果。不过,虽然此次武汉疫情折射了城市公共治理能力的欠缺,但也有向好的方面。超大城市本身所具有的自生自发的隐藏秩序、网络关联性和自组织性,在武汉疫情中展现出富有希望的空间治理能力。武汉封城之后,一切公共交通停止,服务设施基本停业。而大量市民志愿者自发行动,私车接送一线医护人员,小企业义务为一线医护人员提供餐饮服务与住宿设施,这些都弥补了城市政府细部工作的不足。对于超大城市空间治理来说,这样的治理有名有实,既可以是政府主导发起、其他主体响应,也可以是基层自发行动、政府跟进支持。
    四看空间治理的整合与重构。这场尚未结束的疫情还表明,超大城市的空间治理不是孤立的,是“看得见”的空间治理与“看不见”的社会治理的交织互补,是对超大城市经济、社会、生态空间过程本质的治理,而非对其中局部空间类型与问题的表象化治理。此外还可以观察到,武汉在疫情过程中暴露出来的治理效能不足,转化成治理压力传导至包括其他超大城市在内的城乡地区,迫使其他城市进入应急治理状态,直至通过国家应急治理来强力干预。
    由此来看,今后我国的超大城市空间治理或将面临整体思路上的整合与重构,向下内向关联—解决超大城市内部的问题,向上外向关联—协同超大城市外部的区域战略问题,乃至在国家治理、全球治理的更大框架中整合与重构。
    在推进国家治理能力与治理体系现代化的进程中,国土空间规划体系无疑可以为超大城市更广泛、更长期的空间治理提供系统而切实的依据,可以促进超大城市对多尺度的空间治理及其联动性的认识与实践。例如,在国家层面不同尺度上对自然资源与空间要素的规划、管制与治理,对国家安全战略、区域发展战略、主体功能区战略的整合以及在超大城市空间中的落实;在空间规划体系里还需强化、细化规划类型,包括在国家和城市层面的综合应急专项规划等。
   (作者黄怡系同济大学建筑与城市规划学院教授)

    社区空间治理要回归人本与生活
    随着我国经济发展步入新常态,全球化、新技术革命、城镇化、老龄化等浪潮带来了社会阶层分化,社会流动加速和社会冲突复杂化等社会重大转型,2亿多流动人口面临落户选择,新市民、新家园等议题以及关于平等和公正的诉求日益成为建设和谐社会的关注点。特别在以北上广深为代表的超大城市,社会经济转型更为突出和复杂,城市发展模式已从高速扩张、粗放增长全面转向存量更新、品质提升。回归人本与生活,让人们生活得更美好,已成为今天城市发展的聚焦点。
    党的十九届四中全会强调,要推动社会治理和服务重心向基层下移。在此次新冠疫情的冲击下,基层社区更是凸显出作为防控前沿阵地的重要地位。对此,我们必须正视当前社区空间治理面临的挑战:
    一是社区空间治理和规划模式亟待优化。比如:我们如何从一味追求资源和服务自上而下的“精细化”投递过渡到面向社区需求的“精准化”响应?如何从追求效率和定量的“标准化”过渡到兼顾公正与个性的“多元化”?如何从精英决策、单方主导的“为人的规划”过渡到重视多方参与、协商共建的“与人的规划”?
    二是社区空间治理体系和规划能力亟待提升。比如:很多街道办事处缺乏专门的规划机构和人员配置,财政预算中没有规划设计费的开支,社区参与缺乏有效的实施方法和技能支撑。
    三是社区空间品质亟待改善。上述原因导致宏观“美好”的城市规划和发展战略落脚基层实践时出现落差,微观人居环境和社区发展长期相对滞后,影响到民众的体验和认同。
    面对这些挑战,我们亟须探索参与式社区规划,推进整合社区空间治理。要深入挖掘全面深化社会治理战略与全方位品质提升的存量更新需求,要用系统和发展的视角去关注社区人文、经济、环境、服务、治理等多维度的互动和共生,认识到“社区是人们的生活共同体和精神命运家园”,通过各方主体共谋共建共享,实现社区的全面可持续发展。
    笔者认为,实现上述良好而可持续的社区规划,离不开以下七项原则:
    一要重视社区主体,坚持以社区为主体是社区规划动力的核心。社区规划不简单等同于在空间规划设计中前置一个“微小”的尺度范畴,也不是说将行政管理、政府服务具体到包办所有细节。在这种静态的视角下,社区只是“被规划”的基本生活单元,只是等待和接受规划的客体对象,由此可能带来“民生工程难得民心”,或是只提问题、提意见的基层“巨婴心理”,甚至可能导致民众的不理解或抵触情绪。因此,我们需要转变视角,看到社区居民是具有能动性和建构性的主体。他们作为社区规划的真实体验者和最终受益者,是最了解社区、最密切频繁使用社区环境的群体,同时也是需求反映者、发展谋划者、服务提供者、规划实施者和监督评价者。让社区发展成为社区自己的事情,而不只是政府或某个外部组织的任务。
    二要强调综合发展,坚持做综合性规划。社区规划应涵盖社区发展的人文、经济、环境、服务、治理等多个维度,并充分关注各个维度之间的相互影响和互动。比如:通过参与式的公共空间设计和改造过程,促进邻里信任和建构社会网络;而通过社区自组织的建设,又能完善公共空间后期维护和运营的自我造血机制。这背后是跨专业、跨部门、跨行业的系统性合作:需要促进专业团队之间的对话与协作,更基础的是社区规划跨学科专业人才的培养;需要打破条块分割,实现跨部门协作,上下级协动;需要推进行政、技术和社会三大领域之间知识体系、话语体系的相互尊重、学习与沟通。
    三要注重共同参与。社区规划应以参与为根本。参与的背后是上百年规划价值的转变,从“工具理性”到“价值理性”,再到“沟通理性”。通过参与,促进民意表达和供给侧改革,让服务和产品供给与社区需求之间实现更好的匹配;通过参与,推进民主协商,凝聚共识,既尊重多数人的意见,也要让少数人的声音被听见,培养契约精神和公共精神;通过参与,加强社区自主管理、互助服务的行动能力,共同营造舒心美好的温暖家园。
    四要注重权责一致。秉承“谁主张、谁受益、谁负责”的原则,把权责一致作为社区规划的行动逻辑。明确各参与主体的权利、责任和义务边界,避免有权无责、有责无权或推责争权的状况。社区规划不是说要简单重返亲密无间的熟人社会,而是在现代社会和城市文明背景下,倡导基于共同规则和公民意识的“良序社会”。
    五注重过程导向。社区规划应重“过程”甚于“结果”。社区规划的核心价值不是最终描绘的“美好蓝图”,而更多是附着于实现蓝图的行动过程。应关注规划制定和实施过程中目标的形成机制、方案的可实施性,面对问题的协商博弈、共识培育和公众教育等诸多环节及其产出成果。规划作为一种行动过程,涉及社区主体性、自组织能力、社区集体行动、多元协作等;规划还是一种社会过程,涉及关系网络、社区共识、地方依赖、文化包容和归属感的建构。
    六是注重因地制宜。每个社区的资源禀赋、历史人文、区位环境、产业构成和居民需求等都有其独特的基因,需要因地制宜探索适合社区的知识体系和实施技术。社区规划的成功案例可以被借鉴,但不能简单地复制或移植。
    七是注重可持续性。一方面,要注重培养社区可持续发展能力。社区规划不能只是一次性或碎片化的活动,或完全依赖于外部资源投入的被动式规划任务,而需要关注对社区可持续自主发展能力的培育和提升,让社区在外部资源和团队撤出后也能实现有效有序的良性发展。应避免大包大揽的家长式做法或“行政性运动”的趋向,避免过度设计,为社区参与的自主性创造“留白”,为未来发展的不确定性“留白”。另一方面,要建立长效保障机制。就像蓄水养鱼那样,通过良好可持续的制度设计,从团队培育、资金支持、工作机制等方面提供长效保障。比如,近几年北京、上海、成都等地都在开展“责任规划师”“社区规划师”等制度性建设的前沿探索。这有助于转变长期以来基层建设“重工程轻设计”“重项目轻人才”的局限,为基层培育并留住有能力、有方法、有情怀的专业团队力量。
   (作者刘佳燕系清华大学建筑学院城市规划系副教授)

作者:不详 来源:网络
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