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地勘资质取消后,该如何监管?

时间:2019/8/31 20:42:26

    基于回应性监管视角,分析地质勘查活动监管现状与趋势,提出构建地质勘查活动信用监管模式,形成信用信息归集共享、信用行为记录评价、信用行为分类监管、信用信息查询使用、信用信息修复反馈的信用链条。
    通过政府主管部门、行业学会协会、社会公众与从业单位之间相互作用与协调,构成完整的信用监管体系,为地质勘查活动监管制度创新提供借鉴和参考。
 
     引  言
     2017年9月22日,国务院印发《关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号),取消了国务院部门及中央指定地方实施的地质勘查资质审批,全面放开了从事地质勘查活动的准入要求,但同时,国务院对政府主管部门加强事中事后监管提出了新的更高要求。推动地质勘查活动监管制度创新是落实党中央、国务院关于行政审批制度改革、信用体系建设、事中事后监管、互联网+监管等有关精神的体现,对规范地质勘查活动行为,促进地质勘查行业健康有序发展等具有重要的作用。目前,业内关注较多的是地质勘查资质审批取消对地质勘查市场的影响,对加强后续监管进行系统研究较为缺乏。本文从剖析地质勘查活动监管的现状和趋势入手,借鉴近年国际上兴起的回应性监管理论,根据我国政府提出的信用监管的内涵和特性,提出建立多元监管主体共同参与的地质勘查活动信用监管机制。系统地分析监管的内在逻辑和运行发展机理,构建行政监管、行业自律、社会监督、从业单位自治的综合监管体系,为新形势下地质勘查活动信用监管机制的建立奠定基础。
    一、地质勘查活动监管存在的问题与改革方向
    1.1 地质勘查活动监管存在的问题
     (1)重审批轻监管。2008年3月,国务院印发《地质勘查资质管理条例》(国务院令第520号),地质勘查资质管理制度一度成为地质勘查行业管理的重要抓手。但是,经过长期的实践,这一制度体系也暴露出一系列问题:过于重视地质勘查活动的准入管理,对于地质勘查活动的事中事后监管相对薄弱;从业单位取得资质后对过程监控和违法违规行为惩处重视不足,导致从业单位过于重视资质申请而疏于对地质勘查活动行为的自律管理。
     (2)大政府小社会。长期以来,地质勘查活动的监管基本依赖政府主管部门的单一力量,从问题查找、监督抽查到投诉举报核实、违法违规行为处置等都是政府亲力亲为。有些地质勘查活动大省,存在监管人员严重紧缺、监管成本过大、监管效能过低等问题,对社会监督和行业自律的作用发挥不够,公众参与监管滞后,监管信息不能及时公开,社会公众特别是勘查投资人无法获悉从业单位信用信息和政府监管信息,掌握不了从业单位的信誉和能力情况。
     (3)多强制缺互动。根据以往地质勘查资质管理规定,政府主管部门按照本行政区域内从事地质勘查活动从业单位总数的25%进行年度监督抽查,很多被抽到的单位按照提前告知的检查清单准备一摞材料,突击应付一下,没有被抽到的单位更是高枕无忧。这种监管模式往往是政府主管部门一声令下,从业单位被动接受命令,缺乏平台让从业单位主动填报更新勘查活动信息,接收社会公示,让监管变为监管主体和监管对象之间的一种互动和交流。
     1.2 地质勘查活动监管改革方向
     长期以来,地质勘查活动监管的滞后性和存在的问题,已经难以适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。为改变这种状况,适应新形势,国务院取消了地质勘查资质审批,提出加强事中事后监管的要求,充分彰显了政府推动地质勘查领域“放管服”改革的决心。为贯彻落实国务院有关精神和要求,未来地质勘查活动监管必须从监管思路、监管主体、监管阵地等方面进行调整和改革。
    (1)监管思路从管准入资格向管活动行为转变。以往地质勘查资质管理的本质是地质勘查活动的门槛管理。政府主管部门主要调节地质勘查活动的准入资格,通过设定、审核资质条件,批准相应的市场主体进入地质勘查市场从事地质勘查活动。但资质并不等同于行为。评价的是从业单位信誉的好坏和能力的高低,并不在于其是否具有相应的资质等级,而在于其地质勘查活动行为是否符合勘查合同的约定和国家法律法规、地质勘查标准规范的规定,这也是与勘查投资人息息相关的因素。因此,加强对地质勘查活动行为的监管显然更加准确和切中要害。
     (2)监管主体从政府单一监管向社会多元监管转变。地质勘查资质审批取消后,由于没有准入门槛的限制,所有企业、事业单位法人和其他组织,包括外商投资企业等都可以进入地质勘查市场从事地质勘查活动。仅仅依靠政府的监管力量是远远不够的。变政府“小监管”为社会“大监管”,推动政府、市场、社会以及行业协会形成联动效应,对于有效降低监管成本、提高监管效率、弥补政府监管力量不足、发挥市场的决定性作用等均具有重要意义。
     (3)监管阵地从事前向事中事后转变。地质勘查资质审批实际上是一种以许可为主的事前监管。现在审批取消了,地质勘查活动的监管阵地就从事前完全转向了事中事后。事前监管的目的是严把市场准入关口,而事中监管以化解风险、信用约束和社会监督为主,保障从业单位按照法律法规、标准规范等从事地质勘查生产、经营活动,关键在于震慑和过程监控;事后监管则以监督抽查、投诉举报、信用惩戒、行政处罚为主,目的是纠正从业单位的勘查活动行为,对严重违法违规行为实行禁入,维护地质勘查市场秩序。
    二、回应性监管视角下地质勘查活动信用监管模式的提出
      2.1 回应性监管理论分析
     回应性监管理论最早是由伊恩·艾尔斯和约翰·布雷斯维特两位学者于1992年出版的《回应性监管:超越放松监管的争论》一书中提出,经过二十多年发展,已成为国际上监管治理领域颇具影响力的理论。该理论的核心思想是强调监管主体的多元化和监管手段策略的多样化,旨在努力构建政府与社会协作分工的监管机制,认为只有政府和社会的配合协作,不同层次监管手段的混合使用,才能取得理想的监管效果,而单纯依靠政府行政监管或市场自我调节都难以达到最佳的状态。俞可平认为,有效管理是一个合作的动态过程,公民、社会、政府皆是合法权利的来源。在监管主体上,除了政府之外,还包括行业学会协会、社会公众、投资人、媒体舆论等;在监管策略上,不仅包括政府行政监管,还包括行业学会协会、社会公众等多主体分层次的监督;在监管手段上,除了必要的行政惩戒外,还包括提醒、约谈、告诫等手段,化解过程风险;此外,行业协会运用说服、协商等非权力性手段在行业内开展资信评价活动,社会公众投诉举报,报刊、网站及新媒体的信息披露等也都是一些常用的非行政性手段。因此,在实际监管工作中,结合监管对象的实际情况,实现多监管主体的有效协作、多监管手段的匹配使用是回应性监管最终达到的目标。
      2.2 地质勘查活动信用监管模式的提出
     近年来,国务院陆续印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)、《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》(国发〔2018〕35号)、《关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》(国发〔2019〕5号)等文件,从社会信用体系建设、政府职能转变、市场监管等多个角度提出构建以信用监管为核心和基础的新型监管机制。信用监管实质上是事中事后监管,建立一套标准体系,在事中记录信用数据,在事后应用信息数据,或发布信息或实施奖惩。信用监管的突出特点就是有限、精准、分类、综合监管,通过互联网、大数据、双随机抽查等手段采集管理对象的信用信息,对信用行为进行分类,实施差别化管理,合理利用有限的监管资源。现代社会面临日益复杂而艰巨的治理任务,为应对越来越高的治理要求,政府愈来愈重视信用治理,信用监管逐渐成为推进国家治理体系和治理能力现代化的有力工具。地质勘查活动具有高风险、高难度、高成本的特征,以及隐蔽性和间接性的特点,且多处于野外或偏远之处,无法实现对其“旁站式监管”,这就造成地质勘查活动信息不对称,给道德风险和机会主义行为提供了滋生空间。地质勘查活动监管需要实现的目标和解决的问题与信用监管的实质具有高契合度。因此,以回应性监管理论有效适配我国政府提出的信用监管模式,克服传统监管的实践短板、实现地质勘查活动监管制度创新,不失为一种值得探索有效路径。
    三、地质勘查活动信用监管模式运行的主要机制
     回应性监管视角下地质勘查活动信用监管的策略和目标是将多元化监管主体、多层次的监管手段纳入到监管过程中,推动从业单位勘查活动信息、信用信息和政府监管信息公开与共享应用,提高信息透明度,规范勘查活动行为,降低市场交易风险,减少政府监管成本,最终为各个监管主体提供便捷的服务。地质勘查活动信用监管模式的核心是要研究监管的动态运行过程,揭示信用监管构成要素之间的逻辑关系。
     3.1 信用信息归集共享机制
     实现跨地区、跨部门、跨行业、跨领域信用信息共享是地质勘查活动信用监管的必要条件。政府主管部门建设集信息采集、共享、应用、服务、异议申诉、投诉举报为一体的监管服务平台,是信用监管的基础设施。从业单位加强自控管理,自主填报、定期更新其业绩及勘查活动等情况,向社会公示,主动接受政府主管部门监管及社会监督,让社会各界及时了解其从业状况和信用信息。政府主管部门对监管掌握的信息进行采集汇总,推动地质勘查行业监管服务平台与国家信用门户网站及社会信用体系建设相关部门和单位进行互联互通;推动异常名录和黑名单纳入政府信用平台管理,对失信者实行联合惩戒,最终实现由静态监管向动态监管转变,从单部门监管向多部门联合惩戒转变。
     3.2 信用行为记录评价机制
     信用行为记录评价是对从业单位开展地质勘查活动的全过程信息进行记录,并对其信用状况进行综合评价的行为。从业单位自主填报的信息、政府主管部门监管信息、行业学会协会自律管理信息、社会公众投诉举报信息等是开展信用行为记录评价的基础。建立信用行为记录评价机制,很大程度上需要发挥行业学会协会的功能作用。行业学会协会开展或与有资质的第三方信用服务机构合作开展会员单位信用等级评价,完善会员单位信用信息采集、共享机制,制定会员单位信用信息采集、管理、应用以及信用评价和分类管理的标准,建立健全会员单位信用档案,并按管理需要进行分类,及时提供给政府主管部门参考使用,为实施精准监管和差异化监管提供依据。
     3.3 信用行为分类监管机制
     建立地质勘查活动信用行为分类监管制度,根据从业单位信用状况实施分级分类监管。政府主管部门应因情施策,避免一刀切。对于信用档案存在风险点的从业单位,政府主管部门应加强过程监控,采取提醒、约谈、告诫等事中监管措施,及早防范化解苗头性风险隐患;对于存在失信或违法违规行为的从业单位强化事后监管,依法实施列入异常名录和黑名单等惩戒措施,并适当提高监督检查频次。标准规范是实施信用监管的制度保障和基础条件,也是政府主管部门监管和评价地质勘查活动行为的依据,包括监管标准和技术标准。监管标准是指监管行为记录和数据归集标准、异常名录和黑名单的列入、退出及信用惩戒标准等;技术标准主要是指从业单位从事地质勘查活动的标准规范。
     3.4 信用信息查询使用机制
   信用信息查询使用机制是地质勘查活动信用监管的核心内容和落脚点。建立信用信息使用制度,在与地质勘查活动相关的行政管理、政府资金安排使用、项目招标、资质审批、授予荣誉奖励等工作中,设立信用信息查询环节,将从业单位信用信息作为管理决策的重要参考,对期间被列入异常名录和黑名单的从业单位实行限制或禁入;行业学会协会按照行业标准、行规、行约等,对列入异常名录和黑名单的会员单位实行警告劝诫、行业内通报批评、公开谴责、暂停行使会员权利、劝退(取消会员资格)等惩戒措施;行业报刊、网站等媒体机构加大黑名单曝光力度,形成舆论压力和道德约束。通过建立信用信息查询使用机制,对列入异常名录和黑名单期间的从业单位实施市场性、行业性、社会性约束和惩戒,形成全社会广泛参与的监管格局。
     3.5 信用信息修复反馈机制
     完善异议处理和信用修复制度是信用监管的末端环节,是政府主管部门实施信用监管的救济渠道。从业单位被列入异常名录或黑名单期间,按要求整改到位,履行相关义务,并未再发生失信或违法违规行为的,可向政府主管部门提出核实申请,政府主管部门及时进行核实,根据核实情况作出是否将其移出异常名录或黑名单的决定。从业单位对公示的监管信息有异议的,可通过监管服务平台进行申诉和纠错,政府主管部门对申诉和纠错的内容及时进行核实、更正。传统的监管往往是政府主管部门一声令下,从业单位被动接受命令,缺乏平台让双方进行有效沟通,容易造成从业单位的抵触心理。通过建立信用信息修复反馈机制,政府主管部门因时施策,可使监管处于一个动态的过程。
    四、结  语
     回应性监管视角下地质勘查活动信用监管实质上是信用规范化的动态过程,以信用信息归集共享为出发点,形成信用行为记录评价、信用行为分类监管、信用信息查询使用和信用信息修复反馈的闭合链条。信用监管行为是一种间接的、相对柔性化的管理方式,但其又具有无可比拟的威力。在此模式下,从业单位处于较为宽松的市场环境中,可一旦失信或违法违规,就要承受来自多监管主体的信用约束和信用惩戒,从而达到震慑作用,迫使其遵守相关规则。与传统监管手段相比,在实施路径上需要充分发挥多元监管主体的能动性,更加注重被监管对象的体验和感受,让其有表达利益诉求的渠道,使监管更加民主化、科学化。目前,地质勘查活动信用监管还处于初步探索阶段,尚需业界持续关注和深入研究,推动相关制度体系的建立和完善。
     中国国土资源经济 汪恩满 方敏 王雪

作者:不详 来源:网络
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