改革开放以来，我国矿产资源需求与开发利用强度不断加大，由此产生的环境问题也日益突出。随着国家环境保护法律制度的完善，矿山环境保护与修复相关制度体系也逐步建立起来。党的十八大以后，国家推进生态文明制度体系建设，矿山生态保护与修复的制度政策也相应健全。国内学者针对矿山生态保护与修复工作机制、制度建设和项目运作等方面开展过一定研究，但对宏观层面的制度体系发展与建设情况尚缺乏全面系统的把握。本文通过对矿山生态保护与修复法规、政策等的系统梳理，分析总结制度体系发展变化的特点，并结合目前存在的问题，提出完善新时期矿山生态保护与修复制度的建议。
一、矿山生态保护与修复政策的法律基础
《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行）明确提出了保护资源与环境的要求，在此后的历次修正案中始终保持了相关条款的稳定性，成为矿山生态保护与修复最基本的法律依据。1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过并公布施行的《中华人民共和国环境保护法》明确“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”。2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订后，将保护环境上升为国家基本国策，突出的变化就是从重点防治环境污染和破坏调整为全面的生态环境保护，补充和强化了生态保护的相关内容，而且提出了生态保护补偿制度和环境损害赔偿制度，以及生态保护红线制度等一系列的制度建设和政策发展要求。《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》等各类自然资源单行法均提出了明确的生态环境保护要求，具体到矿产资源勘查开采活动，均明确要求：凡涉及对所占用土地和对土地上草原、林地、水域等各类资源环境产生影响的，都必须遵从所涉各类资源保护的相关法律规定，对所涉区域生态环境加以保护，产生影响和破坏的必须履行修复职责。矿山生态保护与修复相关内容入法，为实践过程中各部门规章制度与政策体系建设，提高资源开发与生态环境保护管理能力提供了基础和依据。
二、矿山生态保护与修复政策的发展脉络
（一）矿山土地复垦制度
《中华人民共和国土地管理法》将落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地作为基本国策。1988年10月21日，国务院令第19号发布《土地复垦规定》，标志着土地复垦制度作为国家层面的法律规章成为各级主管部门和各级政府工作的职能与政策制定与实施的依据。土地复垦制度建立后，矿山环境保护工作按土地复垦制度要求执行。2006年9月30日原国土资源部、发展改革委、财政部、原铁道部、原交通部、水利部、原环保总局联合发布《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发〔2006〕225号）要求，从事开采矿产资源等生产建设活动造成土地破坏的单位或个人是土地复垦法定义务人，必须根据破坏土地面积和类型、采出原矿量、复垦标准等，依法缴纳土地复垦费，确保土地复垦责任的落实。文件还提出要采取多形式、多渠道投资方式，鼓励社会资金参与土地复垦，对于矿山土地复垦市场化机制的推进产生了重要作用。2011年3月5日国务院颁布的《土地复垦条例》及2012年12月27日原国土资源部发布的《土地复垦条例实施办法》，对采矿过程中土地复垦工作的具体实施做出了细化要求。2011年5月4日原国土资源部批准发布《土地复垦方案编制规程》行业标准，对露天煤矿、井工煤矿、金属矿、石油天然气（含煤层气）项目、铀矿等矿山的土地复垦方案编制作出了详细说明。关于矿山土地复垦的管理制度政策，至此已形成比较完整的体系。
（二）矿山地质环境保护与治理恢复制度
改革开放后，我国矿业进入快速发展期，一度出现乱采滥挖、盗采盗挖、资源环境破坏严重的情况。21世纪以来，矿山地质环境保护与治理问题再次引起中央高度重视，《地质灾害防治条例》《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》等一系列政策文件相继出台，提出了矿山地质环境保护与治理恢复的要求，建立了矿山环境治理恢复保证金制度。2009年2月2日原国土资源部出台《矿山地质环境保护规定》（国土资源部44号令），该文件对矿山地质环境保护和修复治理的工作内容、责任主体、治理技术规范、资金管理使用、利益分配等方面都进行了政策上的要求。文件明确了矿山“三废”治理与土地复垦不在其工作范畴，这标志着矿山地质环境保护和修复治理开始形成独立的制度政策体系。此后，相继出台的《关于做好矿山地质环境保护与治理恢复方案编制审查及有关工作的通知》《矿山地质环境保护与治理恢复方案编制规范》《矿山生态环境保护与恢复治理技术规范》《矿山地质环境恢复治理专项资金管理办法》等，都对一些具体内容进行了细化要求。
（三）矿山生态修复理念与政策构建
党的十八大以来，生态文明思想成为国家经济社会发展各领域法规制定和政策构建与调整的指导思想。2015年中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》先后发布，提出在节约资源和保护环境的基本国策下，加大自然生态系统和环境保护力度，“坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主”作为基本方针。针对矿产资源开发利用管理，明确提出要进一步完善矿山地质环境保护和土地复垦制度，开展矿山地质环境恢复和综合治理等要求。
2017年原国土资源部《关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》，实行矿山企业矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案合并编报制度。这意味着基于矿山土地复垦、矿山地质环境保护与治理恢复等发展而来的矿山生态环境整体修复、系统修复的理念形成并付诸实践。党的十九大报告提出“实行最严格的生态环境保护制度；构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。党的二十大报告提出“加快实施重要生态系统保护和修复重大工程，实施生物多样性保护重大工程。建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。这些都为新时期矿山生态保护与修复政策体系的发展建设指明了方向，提出了新的要求。
三、生态文明思想下的矿山生态保护与修复政策导向
（一）全面推进矿山生态环境问题源头控制
2010年8月13日，原国土资源部发布《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》，附带《国家级绿色矿山基本条件》，正式提出建设“绿色矿山”的要求。在生态文明思想的引领下，矿业开发向绿色低碳转型加快。2017年3月22日，原国土资源部等六部委联合印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4号），推动加快矿业转型和绿色发展，加快绿色矿山建设进程，从源头上解决矿山生态环境影响和破坏问题，切实做到“在开发中保护，在保护中开发”。
（二）山水林田湖草沙一体化理念下的系统修复
2013年11月9日—12日，党的十八届三中全会提出山水林田湖是一个生命共同体，提出了系统治理理念。矿山生态修复也开始纳入生态系统整体修复的总体布局。2016年9月30日财政部、原国土资源部、原环境保护部发布的《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》（财建〔2016〕725号）中秉持“山水林田湖是一个生命共同体”的重要理念，将历史遗留的矿山生态修复项目纳入山水林田湖草生态保护修复工程试点，在空间上与其他领域生态保护修复项目统筹开展。此后由原国土资源部等五部局联合印发了《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号），提出从山水林田湖草一体化角度，对矿山生态环境进行系统的、全面的生态修复，统筹解决“新老”矿山的生态修复问题。2019年，国家明确提出“协同推进山水林田湖草沙综合治理”，国家发展和改革委员会、自然资源部联合发布实施《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，其中将矿山生态修复作为重大工程的一项重要内容，开展相应的修复工作。
（三）加快重点领域和区域的矿山生态环境治理
为全面解决历史遗留矿山生态环境问题，党的十八大以来，在采煤沉陷区综合治理、露天矿山综合整治、长江经济带废弃矿山修复等重点领域、重点区域出台生态环境综合治理政策，从责任主体、财政支持、技术要求等方面作出安排和要求。
国务院办公厅《关于加快推进采煤沉陷区综合治理的意见》（国办发〔2016〕102号）中，针对防控新生沉陷区和治理已有沉陷区提出不同举措。中央财政通过中央基建投资安排采煤沉陷区治理专项资金，并支持地方开展原国有重点煤矿矿山地质环境综合治理。提出了“厘清责任、分类施策”基本思路，明确中央与地方、政府与企业责任划分。2019年5月19日，自然资源部办公厅、生态环境部办公厅印发《关于加快推进露天矿山综合整治工作实施意见的函》（自然资办函〔2019〕819号），在全面摸底排查基础上，依法开展露天矿山综合整治，关闭违规矿山，责停污染治理不规范的露天矿山。2019年4月25日，自然资源部办公厅发布《关于开展长江经济带废弃露天矿山生态修复工作的通知》，提出将废弃露天矿山生态修复与山水林田湖生态保护修复等有机结合，按照国土空间规划和用途管制要求，分类施策，科学施工，立足生态系统完整性进行统筹部署。要求各级地方财政将矿业权出让收益统筹用于矿山生态修复等支出，为废弃露天矿山生态修复提供资金支持。构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山生态修复新模式。
（四）健全财政支持政策与生态补偿制度
为加快推进生态环境保护与修复工作，国务院和各职能部门陆续出台多项财政支持与生态补偿等相关政策。对各类财政资金的统筹运用做出安排，初步划分了中央财政和地方财政的事权和支出责任，建立矿山地质环境治理恢复基金制度，对有关资金的投入运行机制进行了具体规定。这些政策制度的出台，一定程度上缓解了矿山生态修复资金不足的问题，充分发挥了财政资金的支持和引领作用。2024年4月6日，国务院发布第779号令，《生态保护补偿条例》自2024年6月1日起施行，明确通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。生态保护补偿正式进入法制化轨道。
（五）推动建立市场化机制，鼓励激励社会资本参与
党的十九大报告提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，为探索推行市场化运作、科学化治理的矿山生态修复模式提供了政策方向。自然资源部于2019年12月17日发布《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，提出了一系列针对性的政策要求。2020年3月30日，中共中央国务院出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，推进土地要素市场化配置，为各地通过盘活土地要素资源，吸引社会资本参与矿山生态修复提供了政策路径和空间。
2021年10月25日，国务院办公厅出台《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复，有效解决财政资金不足、生态修复工作缓慢等问题。提出了规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等支持政策，充分保证社会资本投入的合法权益和相应收益。针对历史遗留矿山领域，实施地质灾害隐患治理、矿山损毁土地植被恢复、破损生态单元修复等工程措施，重建生态系统，合理开展修复后的生态化利用；参与绿色矿山建设，提高矿产资源节约集约利用水平。
四、优化新时期矿山生态保护与修复工作的政策建议
基于改革开放几十年来的理论与实践发展，在生态文明制度体系建设的宏观框架下，矿山生态修复理念逐步形成，矿山生态环境保护与修复制度体系持续完善并不断创新，也对新时期矿山生态修复工作起到了指引与规范作用。矿山生态环境问题积累已久，当前修复工作中仍然面临资金保障不足、市场化政策落地难、修复标准与工作程序不规范、修复质量不高等问题，仍需进一步从政策上加以支持和保障。
（一）完善矿山生态修复财政资金保障体系
历史遗留矿山生态修复的资金来源主要是依靠中央和省级财政投入，对于财政收入较为紧张的市县，政府预算中没有列支废弃矿山治理专项经费，矿山地质环境恢复治理等工作的资金保障程度不足。政府作为历史遗留废弃矿山修复的责任主体，应统筹多层级、多领域资金，形成财政资金投入合力，提高资金使用效益。
一是落实专项资金支持政策，中央财政继续支持地方开展历史遗留废弃矿山治理，实施常态化补助。考虑采取“先建后补”的方式，依据各省份上年度修复任务完成情况给予奖补。
二是将矿山地质环境综合治理与生态修复目标，纳入地方经济社会发展规划和政府任期目标、年度工作目标考核。
三是实施生态修复横向转移支付政策，加大生态保护与修复工作突出省份的财政转移支付资金支持力度。
四是督促和鼓励地方政府落实基层财政资金保障，特别是市县级财政保障，把历史遗留矿山生态修复所需经费纳入年度财政预算。
（二）完善项目市场化运作支持政策实施细则
目前的市场化运作主要采取城乡建设用地增减挂钩政策、产权激励政策等，以修复后腾退建设用地和耕地指标流转、土地利用与产业发展、废弃土石料资源利用等方式作为收益途径，吸引社会资本参与。但具体实施过程中存在增减挂钩立项困难、腾退指标管理和流通路径不畅等一些问题。因此，需进一步细化矿山生态修复项目吸引社会投资的配套政策，强化政策执行规范与具体流程操作性。
一是研究修复后土地用途及供应方式、产业发展方向等工作规则，明确采矿用地腾退指标的核定细则、入库要求和使用路径等，制定城乡建设用地增减挂钩立项的具体规则，以及存量采矿用地复垦项目的立项审核规则。
二是制定腾退土地指标跨区域流转使用规则，省级层面研究统筹指标入库、流转使用等制度，理顺指标流转运行程序，打通指标流转通道，充分发挥腾退指标使用的激励作用。
三是细化修复过程中残留土石料资源利用与剩余资源回收利用实施细则，开展可利用资源总量与修复工程需求量评估，编制土石料资源利用方案，实施剩余资源处置方式、工程施工中资源利用监管等，防止以修复之名行资源开采之实。
（三）完善矿山生态修复标准与程序规范化制度体系
不同自然区域、不同类型的矿山环境问题差异比较大，生态修复的重点和难点各异，自然恢复与人工恢修复的界限难以确定，修复方案与各部门验收也没有一定标准，修复成效与质量不一。建议进一步修订完善现有法规、标准、制度和管理办法等，健全长期有效的动态监管、一体化修复的约束体系。
一是综合矿山生态环境问题、自然地理区域特点、生态恢复能力、修复后土地利用方式等要素，分区、分类、分级建立普适的技术标准与规范。
二是开展矿山生态保护与修复区域划分研究，分区识别典型矿山生态环境问题、摸清生态本底和生态规律，划定生态修复质量下线。
三是在矿山生态环境修复过程中，做到前端制定方案有依据、中端实施治理有规范、末端验收检查有标准。在方案编制、项目评审、工程施工、监管验收等各个环节明确责任主体，压实政府、矿山企业、施工企业和监管部门在矿山修复工程中的责任。
四是建立自然资源、生态环境、农业农村、住建、水利等部门协调机制，实现规划统筹、定期会商、业务协同，理顺不同部门在项目立项、实施、验收各环节运行机制，提高行政效能。
（四）优化新建和生产矿山全生命周期管理制度
杜绝新的矿山地质环境问题出现就需要严格管控新建和生产矿山的开采行为，推动绿色矿山制度落地。有些企业在矿山建设规划时对区域生态系统内在机理和演变规律认识不够，或因为成本控制，环保设施投入不足等原因，采矿方式和“三废”处理技术落后。有些企业对矿山生态修复认识不到位，投入不足，修复模式以及治理措施相对单 一。还需强化制度跟进，严格监管。
一是矿山生态修复应从“开采后治理”转向“源头治理”，在矿山建设项目论证阶段就要引入生态修复理念和生态环保技术，服务“资源开采—生态修复—产业发展”全生命周期管理需要，将矿区开采设计与后续的生态修复、生态产品输出和资源资产价值实现进行统一规划，建立“绿色勘查开发—国土综合整治—生态恢复”三段式管理模式。
二是将矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案联合编制，统筹地质安全隐患消除、污染防治、地形重塑、生态恢复、废弃土地复垦利用等。方案要联合审查，统一底图、统一底数，将矿山生态修复作为方案编制的重要内容。优化矿山“采矿—选矿—排放—治理”一体化全周期技术路线，统一矿山建设、生产、治理、修复工艺技术标准规范，增强方案实施与监管的可操作性。
三是提高矿山企业准入门槛，增强企业技术创新与环境保护意识，将绿色生产、科学修复的理念贯穿矿山生产全过程，加强对矿山企业“开采—修复”方案执行情况的监管。 （ 樊笑英 自然资源智库 2024年09月30日 ）