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矿山修复利益分配关系,相关问题及建议

时间:2021/10/14 21:47:04

    矿山生态系统是一个耦合的经济-社会-生态系统,矿山生态修复是一项复杂的系统工程,需要政府、矿山企业、社区居民等各利益相关方共同参与,需要综合运用恢复生态学、自然地理学、自然资源管理等多种学科知识。当前,我国矿山生态修复压力依然较大、系统性稳定性不足、缺少多元化投入、科技支撑能力不强。进行矿山生态修复利益相关者分析,提出利益相关者共同参与的建议,能够推动矿山生态科学保护与修复,促进社会可持续发展。

    一.矿山生态修复现状
    1.1 矿山生态修复压力依然较大
    我国矿山生态修复历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多,且面临“旧账”未还、又欠“新账”的问题。2018年全国废弃矿山治理面积约3.30万hm2,新增损毁土地约4.80万hm2,矿山生态修复任务仍然十分艰巨。
    1.2 矿山生态修复系统性、稳定性不足
    矿山生态修复既要修复受损的矿山生态系统,也要综合考虑矿山生态系统与社会经济系统的耦合关系,实现矿地可持续发展,构建和谐稳定的矿区生态-经济-社会系统。
1.3 矿山生态修复资金缺口大
    目前,我国矿山生态修复仍主要以财政投入和矿山企业被动投入为主,投资渠道较为单一,修复资金严重不足。
1.4 矿山生态修复科技支撑能力不强
    矿山生态修复是一项复杂的系统工程,对科技支撑能力尤其是监测监管能力具有较高的要求。动态监测有助于摸清矿山生态环境底数,确保信息获取的真实性、科学性、精细化,为调查评价和科学决策提供依据。

    二.矿山生态修复利益相关者分析、
    矿山生态修复利益相关者是指参与或影响矿山生态修复决策的个人和组织,可直接或间接纳入决策进程,通常包括政府、矿山企业、当地民众、社会投资者、金融机构等。
    2.1 利益相关者构成
    1) 地方政府。地方政府既是矿山生态修复国家政策的执行者,也是矿山生态修复工程的决策者和监督者。
    2) 矿山企业。矿山企业是矿产资源的开发主体,也是矿山生态系统保护和修复的责任主体。
    3) 当地民众。当地民众即居住在土地上的人,包括当地农民个人、农民协会或集体、社区居民等。当地民众是土地的使用者,也是经济社会发展和良好生态环境的直接受益者。
    4) 社会投资者。目前,我国矿山生态修复主要投资者为政府和矿山企业,也有一些社会投资者参与其中。
    5) 金融机构。以银行、证券公司、保险公司为主的金融机构,为矿山生态修复项目的实施主体提供了贷款、股权、债券等丰富的融资工具,为矿山生态修复项目实施风险提供了担保。
    6) 科研院所。科研院所的主要作用是研发矿山生态修复的关键技术,总结矿山生态修复的实践经验,为矿山生态修复决策部署和工程实施提供支撑。
    2.2 主要利益相关者的动机及行为
    2.2.1 地方政府的动机及行为
   地方政府在矿山生态修复过程中的利益诉求主要表现在两个方面:一方面是政治利益;另一方面是经济利益。在政治利益上主要表现为:“新增矿山恢复治理面积”作为绿色发展指标体系之一,纳入生态文明建设考核指标,既要接受上级政府的考核,又要接受公众的考核。与此同时,地方政府也要追求一定的经济利益,地方经济发展得好,本地居民就业水平和生活水平也会相应提升,政府就会得到人民的支持。
    2.2.2 矿山企业的动机及行为
    矿山企业是矿业发展和生态保护的双重主体,矿山企业的发展带动了经济的发展,促进了社会就业,但是企业尤其是民营企业的根本目标是追求经济利益。矿山生态修复会给矿山企业增加很大的成本支出,企业的逐利特性决定矿山企业没有自觉进行矿山生态修复的动力。
    2.2.3 当地民众的动机及行为
    当地农民及居民是矿山生态修复的主要利益相关者,但是由于受自身受教育水平和知识水平的限制,他们往往只关注自身短期的经济利益,而忽视生态效益的长期利好。
    2.2.4 社会投资者的动机及行为
    社会投资者主要分为传统投资者、保护投资者、慈善投资者和混合投资者四类。传统投资者,即以工商企业为代表的价值投资者,主要动机为追逐经济效益保护投资者,利用其资本保护或恢复特定的景观、物种或栖息地。与传统投资者相比,他们对从投资中获得经济回报的兴趣较低。
    2.2.5 金融机构的动机及行为
    金融机构以获得利息回报、经济收益为目的,为矿山企业和社会投资者提供信用贷款、股权债权服务、风险担保服务等。
    2.2.6 科研院所的动机及行为
    科研院所具有较高的社会责任感,促使这一群体对生态环境保护修复更加关注。他们的动机是研发生态环境监测、污染治理、生物修复等技术帮助矿山企业和地方政府完成矿山生态修复工作。

    三.矿山生态修复利益相关者共同参与的意义
    3.1 促进参与主体多元化
    当前,我国矿山生态修复以“谁开发、谁保护”“谁破坏、谁修复”为原则,主要以政府和矿山企业为责任主体实施。较为单一的参与主体使政府既是“裁判员”,又是“运动员”,还是“领队和志愿者”,造成政府职能定位出现偏差。其他国家更注重社会公众参与(表1),与国外相比,我国矿山生态修复参与主体偏单一化,亟待深入“放管服”改革,创新监管制度,减少政府对市场的干预,推动多元主体参与矿山生态修复。
    3.2 解决修复资金不足问题
    由于历史欠账多、修复难度大,我国矿山生态修复面临较大的资金缺口。需要将责任驱动型的被动生态修复转变为效益驱动型的主动修复,促进利益相关者共同参与,有利于吸引社会资本投入,解决资金不足问题。
    3.3 有利于产生规模效应
    虽然每个矿山生态修复项目无论规模大小,都可以产生一些有益的结果。多年来,矿山生态修复仅局限在矿山生产作业区的范围开展工作,显然不能满足新时期按照流域或区域进行“整体保护、系统修复、综合治理”的要求。因此,设计和实施各方共同参与的矿山生态修复项目,能够消除各利益相关者群体之间的障碍,使企业和投资者通过与科学家和当地民众的合作,以高收益恢复矿山生态系统。进而促进各利益相关方在长期目标上达成一致,促进矿山生态修复规模扩大,产生规模效应。
    3.4 推动矿山生态修复机制进步
    随着新公共治理的产生和发展,单一主体、单一目标、封闭管理的环境公共治理传统机制逐步向多主体、多目标、协同互动的环境公共治理新机制转变。矿山生态修复是环境公共治理的重要组成部分,现有矿山生态修复机制和环境公共治理新机制对比见表2。利益相关者共同参与矿山生态修复,可以推动矿山生态修复构建具备资金来源多元化、管理模式科学化、修复目标系统化和监督主体公众化等特点的修复机制,保持矿山生态修复机制的灵活性和先进性。

    四.矿山生态修复利益相关者共同参与存在问题
    4.1 利益相关者认识不足,缺乏稳定的伙伴关系
    矿山生态修复应追求经济效益、生态效益和社会效益的多赢,矿山生态修复的效果取决于利益相关方对期望和利益的认识,以及利益相关方直接参与生态修复的程度。但现阶段各利益相关者对矿山生态修复的收益、风险、共同参与意义的认识不足,难以形成长期、稳定的伙伴关系,导致矿山生态修复项目缺乏资金和社会支持,无法及时沟通协调可能出现的分歧。
    4.2 利益相关者追求的效益不同,难以协调一致
    矿山生态修复是在地方政府主导下由利益相关方共同参与,以获得公共利益为目的的系统工程,具有政府主导性、主体多元性、利益多样性的特点。矿山生态修复项目首先要协调解决经济利益问题,否则生态效益和社会效益也就无从谈起。矿山生态修复需要利益相关者之间相互协作,但是由于各利益主体想要实现的目标不同,缺乏有效的协调和共同参与机制,所以难以实现矿山生态修复利益协调一致。如何在各利益相关者之间取得平衡,是一项较为困难的任务。
    4.3 缺乏考核激励措施,参与积极性不高
    矿山生态修复周期长、资金投入大、不确定性高,且对专业知识要求较高,缺乏考核激励措施,导致各利益相关者参与积极性不高。对当地民众来说,在矿山生态修复方面的知识欠缺、能力欠缺,使得当地民众与地方政府、矿山企业之间存在信息不对称,影响了沟通协调的有效性。且我国只有公众参与生态保护修复的原则性规范,缺少健全的参与机制与具体的操作流程,缺少利益化的激励机制,社会公众参与矿山生态修复的积极性不高。
    4.4 参与性监测监督不足,缺乏适应性管理
    矿山生态修复监测对于目标实现至关重要,监测应贯穿于矿山生态修复全过程。参与式生态监测使利益相关方参与收集和分析矿山生态修复活动的数据,能够及时解决利益相关者的问题和需求。公众参与应贯穿于矿山生态修复始终,内容包括矿山生态修复规划、修复模式、修复措施、本地物种选择、修复标准、修复目标等。但是,由于地方政府监测投入不足、矿山企业缺乏责任意识而被动投入监测、当地民众缺乏监督矿山生态修复的知识和动力、公众参与渠道不畅通,导致矿山生态修复的参与性监测和监督不足,缺乏适应性管理,不能适时调整矿山生态修复方案,降低了矿山生态修复成效。

    五.矿山生态修复利益相关者共同参与的建议
    5.1 建立长期稳定的利益相关者联盟
    建立由地方政府主导,矿山企业、社会投资者、研究机构、民间社会组织和当地民众共同组成的利益相关者联盟。利益相关者联盟应以矿山生态系统恢复为目的,使用简单明确的沟通模式,形成具有明确修复成效(数量、质量、效益)的长期承诺。
    5.2 协调各利益相关者的利益诉求
    只有充分考虑各利益相关者在矿山生态修复中的利益诉求,才能促使他们在修复中发挥作用。各利益相关者应主动调整自身的行为和意识观念,协调自身利益与其他主体利益的冲突,共同参与到矿山生态修复中,实现合作的长久性。
    5.3 采取不同的考核激励措施
    采取不同的考核激励措施,提高各利益相关者的积极性。加强地方政府生态保护修复效益考核,改变其以经济发展为主的政绩观,提高其进行历史遗留矿山生态修复的积极性。对矿山企业,要按照其绿色矿山建设和矿山生态修复情况,给予适当的税收优惠、经济补贴奖励或者罚款、加入黑名单等处罚,督促其履行矿山生态修复义务。对当地民众,应给予物质和精神上的奖励,鼓励更多的当地民众参与到矿山生态修复中。尤其要明确收益途径及分配方式,充分发挥私营部门在矿山生态修复的以下的作用。
    5.4 建立参与性监测监督和适应性管理机制
    在矿山生态修复项目实施过程中,应加强参与性监测和监督。尽可能邀请利益相关方和当地民众参与到项目实施和监测中,并对当地民众进行培训,以提供长期的监测监督服务。项目工作人员定期与主要利益相关方沟通矿山生态恢复计划,以使利益相关方能够对项目进展情况进行评估并提供适应性管理建议。适应性管理的关键步骤应包括:①根据利益相关者的知识状况准备一种或多个替代方案;②实施参与性监测,以了解矿山生态修复行动的影响;③利用监测结果更新知识和调整矿山生态修复实践。(自然资源课堂 2021.10.13)

作者:不详 来源:网络
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