日前，国土资源部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、国家能源局联合发布《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（以下简称《指导意见》），对近期我国矿山地质环境恢复治理的总体要求、目标任务和保障措施作出了规定。《指导意见》出台的背景和意义是什么？有哪些主要内容？为什么要构建政府、企业、社会共同参与的恢复和综合治理的新机制？记者就此采访了国土资源部地质环境司司长关凤峻。
建设生态文明 增进民生福祉
记者：《指导意见》出台的背景和意义是什么？
关凤峻：一方面，矿山地质环境与民生息息相关，我国矿产资源开发对地质环境造成影响和破坏较为严重，主要表现在造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，造成地下水资源及其含水层破坏，造成地形地貌景观破坏，造成生物及其生态系统破坏等，加快恢复治理步伐刻不容缓。
另一方面，这也是我们贯彻落实中央决策部署、服务生态文明建设的重要举措。党中央、国务院高度重视矿山地质环境保护与治理工作。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出“开展矿山地质恢复和综合治理”，《中共中央生态文明体制改革总体方案》明确要“完善矿山地质环境保护和土地复垦制度”。
近年来，国土资源部等相关部门在矿山地质环境保护和治理方面做了大量基础性、开创性工作，组织摸底调查，颁布《矿山地质环境保护规定》，实施《矿山地质环境保护与治理规划》，推进资源枯竭型城市专项治理，开展矿山复绿行动，建设国家矿山公园，建立矿山地质环境治理恢复保证金制度，初步构建起开发生态补偿保护的经济机制。总体来看，我国矿山地质环境保护与治理取得了积极成效，截至2014年，全国用于矿山地质环境治理资金达901.8亿元，全国完成治理恢复土地81万公顷。
记者：目前我国矿山地质环境恢复与综合治理还存在哪些突出问题？
关凤峻：虽然近年来我国矿山地质环境保护工作取得了巨大成效，但也应当看到，我们开展该项工作起步较晚，基础薄弱，还存在诸多矛盾和问题，矿山地质环境保护仍不适应新形势要求，比如法制建设有待加强，治理任务仍然艰巨，“重开发、轻保护”的观念尚未完全转变，开发能力和科技水平有待提高。
坚持发展理念 统筹解决问题
记者：未来一段时期加强矿山地质环境恢复与综合治理工作的总体要求和原则是什么？
关凤峻：坚决贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持突出地方政府矿山地质环境监管主体责任，坚持“谁开发、谁保护、谁治理”，坚持深化改革，创新工作机制。进一步完善开发补偿保护经济机制，构建政府、企业、社会共同参与的保护与治理新机制，统筹解决在建、生产矿山和历史遗留“新老问题”。
记者：我国矿山地质环境恢复与综合治理的主要目标和任务是什么？
关凤峻：《指导意见》明确，到2025年我国矿山地质环境恢复与综合治理的目标是：建立动态监测体系，保护与治理恢复责任全面落实，新建和生产矿山地质环境得到有效保护和及时治理，历史遗留问题综合治理取得显著成效，基本建成制度完善、责任明确、措施得当、管理到位的矿山地质环境恢复和综合治理工作体系，形成“不再欠新账，加快还旧账”的矿山地质环境恢复和综合治理的新局面。
此外，《指导意见》还进一步确定了任务清单：一是从全面调查、明确责任、科学规划和加强监测四方面夯实工作基础；二是从严格矿山开发准入管理、加强保护与治理恢复方案的实施、加强开发和保护过程监管、加强资源综合利用四方面强化源头预防；三是加快历史遗留问题的解决。
强化源头保护 鼓励社会参与
记者：《指导意见》提出了强化源头保护的新理念，具体如何落实呢？
关凤峻：将监管关口前移，“早发现，早治理”，做到“发现在初始，解决在萌芽”。这对于矿产资源开发的源头防控，促进监管到位，矿产资源合理开发利用具有重要意义。《指导意见》提出树立严格矿山开发准入管理、强化源头保护的新理念，也为矿山地质环境保护工作改革树立了思想标杆。
具体来说，强化源头保护，要做好以下几方面工作：一是严格执行矿产资源规划，落实规划分区管理制度。二是强化源头管理，改变矿产资源开发利用方案重资源开发、轻环境保护的状况，调整完善方案设计标准，强化方案中地质环境保护的审查。三是全面实行矿产资源开发利用方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案同步编制、同步审查、同步实施的“三同步”制度和社会公示制度。四是凡因矿产资源开发造成耕地严重破坏且无法恢复的，一律不得通过审查；凡矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案未通过审查的，一律不得颁发采矿证。
记者：加快形成“不再欠新账、加快还旧账”的矿山地质环境保护与治理新局面，还需要哪些制度予以支撑？
关凤峻：要形成新局面，一是要建立矿业权人切实履行保护和治理恢复矿山地质环境法定义务的约束机制；二是要建立统筹解决“新老问题”的责任机制，在建、生产矿山的矿山地质环境恢复与综合治理责任由矿山企业承担，历史遗留问题恢复和综合治理责任由各级政府承担，并通过制定工作方案，全面编制国家、省和市、县级矿山地质环境保护与治理规划，统筹部署，分步实施。三是要建立有效的监管机制，加强对矿山企业的日常监管，督促其落实矿山地质环境恢复治理方案，实施治理工程，达到“边开采、边治理”的要求。此外，《指导意见》还制定了全面实行矿产开发利用方案，矿山地质环境保护与治理恢复方案，土地复垦方案同步编制、同步审查、同步实施的“三同步”和矿山企业地质环境保护信息公示，制定实施矿山地质环境恢复和综合治理工作方案，整合矿山地质环境 恢复和综合治理政策与资金等新制度。
记者：为什么要构建政府、企业、社会共同参与的恢复和综合治理新机制？
关凤峻：矿山地质环境的恢复和综合治理必须明确政府、企业、社会各方的责任。对于计划经济时期遗留或者责任人灭失的矿山地质环境问题为历史遗留问题，由各级地方政府统筹规划和治理恢复，中央财政给予必要支持。在建和生产矿山造成的矿山地质环境问题，由矿山企业负责治理恢复。由于矿山地质环境问题的复杂性，治理工程难度大，投资额度高，而现阶段我国各级财政能够投入的资金有限，不能满足矿山地质环境恢复和综合治理的需要，因此，引入部分社会资金，形成矿区生态环境保护与治理投资的多元化筹资渠道，以弥补资金的不足。
各级地方财政要加大资金投入力度，拓宽资金渠道，为废弃矿山、政策性关闭矿山等历史遗留的矿山地质环境恢复治理提供必要支持。按照“谁治理、谁受益”的原则，充分发挥财政资金的“四两拨千斤”的引导带动作用，吸引社会资金，发挥市场作用，加大矿山地质环境恢复和综合治理的社会资金投入，大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式，促进矿山地质环境恢复与综合治理尽快形成新局面。
注重多措并举 形成推进合力
记者：为加快推进矿山地质环境恢复和综合治理，《指导意见》提出了哪些新政策？
关凤峻：为更好地推进历史遗留工矿废弃地复垦利用和吸引社会资金开展矿山地质环境治理恢复，《指导意见》提出了四项新政策：一是尽快完善用地政策。根据不同矿种和开发方式，建立差别化、针对性强的矿业用地政策体系。深入推进历史遗留工矿废弃地复垦利用。二是尽快完善矿产资源开发政策，合理调整矿产开发布局。三是鼓励第三方治理。四是创新尾矿残留矿再开发政策。
记者：解决矿山地质环境问题，为什么要强调政策和资金的整合？如何完善用地政策推进矿山地质环境保护与治理？
关凤峻：矿山地质环境问题的治理是一项系统的工程，脱离矿产资源、土地、财税政策，会陷入末端治理的老路子，会事倍功半，无法从根本上解决问题，也不符合中央提出的源头保护要求。具体来说，对于历史遗留问题，各地可根据本地实际情况，将矿山地质环境治理恢复与新农村建设、棚户区改造、生态移民搬迁、地质灾害治理、土地整治、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等有机结合起来，形成政策与资金的合力，提高治理成效。
同样，矿山地质环境问题离不开土地政策的支持，否则治理工程、治理资金、治理措施都无法落地。完善矿山地质环境恢复与综合治理用地政策，可以从几方面入手：根据不同矿种和开发方式，建立差别化、针对性强的矿业用地政策。对因采煤塌陷或其他矿山地质灾害造成的农用地或其他土地损毁，按照土地变更调查工作要求和程序开展实地调查，经审核通过后纳入土地变更调查进行变更。涉及农用地变更为未利用地的，按照审查及认定规范和程序报批。符合条件的地区，可结合实际情况纳入城乡建设用地增减挂钩试点，支持存在矿山地质灾害隐患且压覆矿产资源的村庄或已发生地质灾害的村庄搬迁。深入推进历史遗留工矿废弃地复垦利用。
记者：对拒不履行恢复治理义务的责任人，有哪些约束措施？
关凤峻：按照《指导意见》要求，各级国土资源部门在履行监管职责时，会将矿山地质环境恢复和综合治理的责任与工作落实情况作为矿山企业信息社会公示的重要内容和抽检内容，强化采矿人主体责任的社会监管。对拒不履行恢复治理义务的在建矿山、生产矿山，要将该矿山企业纳入政府管理信息向社会公开，列入矿业权人异常名录或严重违法名单。情节严重的，依法依规严肃处理。
附：关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见
国土资发〔2016〕63号
各省、自治区、直辖市国土资源、工业和信息化、财政、环境保护、能源主管部门：
矿山地质环境是生态环境的重要组成部分。在党中央、国务院正确领导和各有关方面共同努力下，我国矿山地质环境恢复和综合治理取得积极成效。2001年以来，相继采取一系列措施，组织开展摸底调查，颁布《矿山地质环境保护规定》，实施《矿山地质环境保护与治理规划》，推进专项治理，开展矿山复绿行动，建设国家矿山公园;建立矿山地质环境治理恢复保证金制度，初步构建起开发补偿保护的经济机制。截至2015年，中央和地方及企业投入超过900亿元，治理矿山地质环境面积超过80万公顷，一批资源枯竭型城市的矿山地质环境得到有效恢复。但总体上看，我国矿山地质环境恢复和综合治理仍不适应新形势要求，粗放开发方式对矿山地质环境造成的影响仍然严重，地面塌陷、土地损毁、植被和地形地貌景观破坏等一系列问题依然突出。
中央高度重视生态文明建设，先后做出一系列重大决策部署。贯彻落实新的发展理念，加快推进生态文明建设，必须把矿山地质环境恢复和综合治理摆在更加突出位置，充分认识进一步加强矿山地质环境恢复和综合治理的重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持绿水青山就是金山银山，强化资源管理对自然生态的源头保护作用，组织动员各方面力量，加强矿山地质环境保护，加快矿山地质环境恢复和综合治理，尽快形成开发与保护相互协调的矿产开发新格局。
一、总体要求
(一)指导思想。
全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，严格落实《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《中共中央国务院关于印发生态文明体制改革总体方案的通知》要求，全面深化改革和依法行政，科学规划、整体推进、突出重点、注重成效，着力完善开发补偿保护经济机制，大力构建政府、企业、社会共同参与的恢复和综合治理新机制，尽快形成在建、生产矿山和历史遗留等“新老问题”统筹解决的恢复和综合治理新局面，全面提高我国矿山地质环境恢复和综合治理水平，为推进生态文明建设、建设美丽中国做出新的贡献。
(二)基本原则。
以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念统领矿山地质环境恢复和综合治理工作，坚决贯彻节约资源和保护环境的基本国策，努力实现国土资源惠民利民新成效。
坚持创新发展理念，破除矿山地质环境恢复和综合治理的投入、政策、科研等机制障碍。创新尾矿残留矿再开发、矿山废弃地复垦利用、集体土地流转利用等政策，引导社会资金、资源、资产要素投入，积极探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分调动各方面积极性，加快治理。简化管理程序，推进矿山地质环境恢复治理方案和土地复垦方案编制与审查制度改革。鼓励矿山企业与相关机构开展治理恢复技术科技创新。
坚持协调发展理念，加快完善资源开发与环境保护相互协调的矿产资源开发管理制度体系。落实主体功能区战略，统筹保护与开发，把保护放在优先位置，强化矿产开发管理对生态环境的源头保护作用。调整矿产资源勘查开发布局，编制实施矿产资源规划。严格矿产开发准入，严格生产过程监管，严格责任追究，把矿山地质环境恢复和综合治理的责任落实到矿产开发“事前、事中、事后”的全过程。坚持“谁开发、谁治理”，对新建和生产矿山，严格落实矿山企业保护与治理的主体责任。统筹推进历史遗留和新产生的矿山地质环境问题的恢复治理。
坚持绿色发展理念，倡导和培育绿色矿业，构建矿产资源开发与矿山地质环境保护新格局。深入持续开展矿山复绿行动。推进废弃矿山的山、水、田、林、湖综合治理，宜农则农、宜林则林、宜园则园、宜水则水，充分结合全民义务植树等活动，尽快恢复矿区的青山绿水。发展绿色矿业，建设绿色矿山，鼓励矿山企业按照高效利用资源、保护环境、促进矿地和谐的绿色矿业发展要求，编制实施绿色矿山发展规划，加快建设资源节约型和环境友好型企业。
坚持开放发展理念，将矿山地质环境恢复和综合治理与相关产业发展融合推进。鼓励引进国外矿山地质环境恢复和综合治理的新技术和新模式，积极开展国际合作。拓展绿色矿山建设模式，鼓励矿山企业参与矿山地质公园建设、经营和管理。探索矿山地质环境恢复和综合治理与地产开发、旅游、养老疗养、养殖、种植等产业的融合发展。
坚持共享发展理念，实现矿山地质环境恢复和综合治理的惠民利民新成效。鼓励矿山企业留地留技留利于企业职工和矿区群众，总结推广用矿区土地入股分红参与矿山地质环境恢复和综合治理的经验，引导企业职工、矿区群众积极参与矿山地质环境恢复和综合治理，形成人、矿、地和谐发展。加大对贫困地区矿山地质环境恢复和综合治理的支持力度，助力精准扶贫，增加扶贫工作的“含金量”，让企业职工和当地群众通过矿山地质环境改善有更多获得感。
(三)主要目标。
到2025年，建立动态监测体系，全面掌握和监控全国矿山地质环境动态变化情况。建立矿业权人履行保护和治理恢复矿山地质环境法定义务的约束机制。矿山地质环境恢复和综合治理的责任全面落实，新建和生产矿山地质环境得到有效保护和及时治理，历史遗留问题综合治理取得显著成效。基本建成制度完善、责任明确、措施得当、管理到位的矿山地质环境恢复和综合治理工作体系，形成“不再欠新帐，加快还旧账”的矿山地质环境恢复和综合治理的新局面。
二、主要任务
(一)夯实工作基础。
1.全面调查。由省级国土资源主管部门组织，以市、县为主要单元，开展矿山地质环境详细调查，系统查明在建矿山、生产矿山、废弃矿山、政策性关闭矿山地质环境问题的类型、分布、规模和危害程度。
2.明确责任。各级地方国土资源主管部门按以下原则认定“新老”矿山地质环境问题：计划经济时期遗留或者责任人灭失的矿山地质环境问题，为历史遗留问题，由各级地方政府统筹规划和治理恢复，中央财政给予必要支持。在建和生产矿山造成的矿山地质环境问题，由矿山企业负责治理恢复。对于历史遗留损毁土地的认定，依照国家有关土地复垦的法律法规执行。
3.科学规划。根据矿山地质环境调查和责任划分情况，统筹考虑“新老”矿山地质环境问题，以自然保护区、重要景观区、居民集中生活区的周边和重要交通干线、河流湖泊直观可视范围“三区两线”及基本农田保护区等为重点，全面编制国家、省和市、县级矿山地质环境保护与治理规划，明确保护与治理任务和工作进度，统筹部署，分步实施，确保工作目标实现。
4.加强监测。充分利用卫星遥感等先进技术，加强监测力量，加快监测基础设施建设，建立系统完善的包括矿山地质环境在内国家、省、市、县四级地质环境动态监测体系，全面系统掌握和监控各类矿山地质环境问题的现状和变化情况。
(二)强化保护预防。
1.严格矿山开发准入管理。严格执行矿产资源规划，落实规划分区管理制度。在自然保护区，非经主管部门同意，不得新设与资源环境保护功能不相符合的矿业权。自然保护区内已设置的矿业权按有关规定办理。强化源头管理，全面实行矿产资源开发利用方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案同步编制、同步审查、同步实施的三同时制度和社会公示制度。
2.加强保护与治理恢复方案的实施。切实加强耕地保护，完善矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案的编制标准，因矿施策，因地制宜，推进建立矿山地质环境保护和治理恢复方案与土地复垦方案合并编制、简便实用的工作制度。落实方案编制、审查和实施的主体责任，确保方案的科学性、合理性和严肃性。
3.加强开发和保护过程监管。将矿山地质环境恢复和综合治理的责任与工作落实情况作为矿山企业信息社会公示的重要内容和抽检的重要方面，强化对采矿权人主体责任的社会监督和执法监管。各级地方国土资源主管部门要加大监督执法力度，提高监督执法频率，督促矿山企业严格按照恢复治理方案边开采边治理。对拒不履行恢复治理义务的在建矿山、生产矿山，要将该矿山企业纳入政府管理相关信息向社会公开，列入矿业权人异常名录或严重违法名单。情节严重的，依法依规严肃处理。
4. 加强资源综合利用。推进尾矿和废石综合利用，以尾矿和废石提取有价组分、生产高附加值建筑材料、充填、无害化农用和生态应用为重点，加快先进适用技术装备推广应用，组织实施尾矿和废石综合利用示范工程，不断提高尾矿和废石综合利用比例，扩大综合利用产业规模，减少对生态环境的影响。
(三)加快历史遗留问题的解决。
1.明确任务要求。各地要将矿山地质环境历史遗留问题的解决作为建设美丽中国的重要任务，纳入当地政府生态环境保护的目标任务，明确要求，分工负责，限期完成，严格考核和问责制度。
2.加大财政资金投入。各级地方财政要加大资金投入力度，拓宽资金渠道，为废弃矿山、政策性关闭矿山等历史遗留的矿山地质环境恢复治理提供必要支持。
3.鼓励社会资金参与。按照“谁治理、谁受益”的原则，充分发挥财政资金的引导带动作用，大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。
4.整合政策与资金。各地可根据本地实际情况，将矿山地质环境恢复治理与新农村建设、棚户区改造、生态移民搬迁、地质灾害治理、土地整治、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等有机结合起来，加强政策与项目资金的整合与合理利用，形成合力，切实提高矿山地质环境保护和恢复治理成效。对历史原因造成耕地严重破坏且无法恢复的，按照规定，补充相应耕地或调整耕地保有量。
三、保障措施
(一)加强组织保障。
1.制定工作方案。各级国土资源主管部门要充分认识加强矿山地质环境恢复和综合治理的重大意义，摸清情况，梳理问题，理清工作思路，突出工作重点，分区分类提出解决问题的办法，形成目标明确、任务落实、保障有力、切实可行的工作方案，纳入本地经济社会发展和生态文明建设总体布局，依靠地方政府和各有关部门协调推进，确保各项工作目标的实现。
2.加强法制建设。各级国土资源主管部门要配合有关部门，积极推进矿山地质环境保护立法，完善矿山地质环境保护和土地复垦等核心制度，建立健全矿山地质环境恢复和综合治理的法规制度及标准与规范体系，为矿山地质环境恢复和综合治理提供坚实有力的法制保障。
3.加强部门协作。各级国土资源、工信、财政、环保、能源等相关部门要在同级人民政府的统一领导下，按照部门职责分工，密切协作，加大矿山地质环境监管力度，扎实推进历史遗留矿山地质环境问题的恢复治理，督促矿山企业切实履行矿山地质环境恢复治理主体责任。
(二)加强政策支持。
1.完善用地政策。根据不同矿种和开发方式，建立差别化、针对性强的矿业用地政策。对因采煤塌陷或其他矿山地质灾害造成的农用地或其它土地损毁，按照土地变更调查工作要求和程序开展实地调查，经审查通过后纳入年度土地变更调查进行变更。涉及农用地变更为未利用地的，按照审查及认定规范和程序报批。符合条件的地区，可结合实际情况纳入城乡建设用地增减挂钩试点，支持存在矿山地质灾害隐患且压覆矿产资源的村庄搬迁或已发生地质灾害的村庄搬迁。深入推进历史遗留工矿废弃地复垦利用。
2.完善矿产资源开发政策。在符合规划、保障安全的前提下，依法开发存量资源，为区域综合治理提供资金保障。合理调整矿产开发布局，对伴生矿优化开采顺序。对采石取土成区连片、问题集中的地方，依法依规进行矿产资源开发整合，落实矿山地质环境问题治理的主体责任。加快推进绿色矿业发展示范区和绿色矿山建设，促进矿产资源开发与生态环境保护协调发展。
3.鼓励第三方治理。地方政府、矿山企业可采取“责任者付费，专业化治理”的方式，将产生的矿山地质环境问题交由专业机构治理。发挥矿山企业主动性和第三方治理企业活力，提高治理效率和质量，促进科技进步。
4.强化科技支撑。加强关键技术攻关，加快研究推广先进适用的开采技术，减轻矿产资源开发对地质环境的破坏，推动保护式开采。完善矿山地质环境调查、评价、监测、治理技术标准体系，推广应用国产卫星遥感等先进技术，依靠科技进步，推进矿山地质环境恢复和综合治理。
(三)鼓励群众参与。
1.加强信息公开。及时准确公开各类矿山地质环境信息，保障群众知情权，及时回应矿山企业、矿区群众和社会公众关切，鼓励群众监督矿山地质环境恢复和综合治理工作，保障企业和群众合法权益。矿山地质环境保护与治理规划由各级国土资源主管部门负责公开。企业制定的矿山地质环境保护与治理恢复方案等相关信息由企业向社会公开。
2.加强宣传教育。积极培育生态文化，牢固树立矿产资源既是重要自然资源也是重要生态要素的生态文明理念，充分发挥新闻媒体作用，组织好世界地球日、土地日、防灾减灾日等主题宣传活动，树立理性、积极的舆论导向，加强资源环境国情宣传，普及矿山地质环境保护法律法规和科学知识，报道先进典型，曝光反面事例，提高矿产资源开发和利用过程的环境保护意识。
国土资源部 工业和信息化部 财政部 环境保护部 国家能源局
2016年7月1日