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推进矿产资源管理改革

时间:2020/6/29 8:49:29

   2019年12月31日,自然资源部发布了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规﹝2019﹞7号),其中涉及矿业权出让方式、管理权限、净矿出让、放开油气市场、储量管理等矿产资源管理领域诸多重要内容,已于2020年5月1日起正式实施。
   北京金诚同达律师事务所吴永高律师团队,针对本次改革的出让权限、出让方式、净矿出让、油气市场放开等内容,结合我国矿产资源管理政策的历史沿革,从改革背景、主要内容和重要影响等方面,撰写了系列解读文章,供读者参考。
   1.2020年5月1日起正式实施,矿业权出让分级管理再出发!
   2.矿业权出让方式大局已定,竞争性出让全面推开
  《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(以下简称《意见》)明确提出“净矿”出让,强化矿业权出让前期准备工作,这属于矿业权出让制度的重大创新。“净矿”出让根本目的是保障矿业权人取得矿业权后能够按期进行勘查开采,其制度内涵不仅仅着眼于解决矿地矛盾,还扩展到矿业权设置与相关规划、采矿作业与法定要件编制评审等众多问题。“净矿”出让的具体实施,对矿产资源管理和矿业权人都将产生重要影响。

   “净矿”出让的主要内容
   根据《意见》及各地方关于“净矿”出让的规定,结合矿产资源勘查开发中存在的主要问题,笔者认为,“净矿”出让应当包括以下几方面内容:
   (一)前置审查矿业权设置与相关规划的关系,确保规划上“干净”的矿业权才组织出让
   一般来讲,采矿涉及到矿山基建、矿石开采、选矿、矿产品运输和尾矿堆放、废水排放等多个环节,可能对自然保护区的土地、动植物、地质环境、水、空气等生态环境造成污染和破坏。
   为此,我国《矿产资源法》确定了重要地区限制采矿的制度。《森林法》《草原法》《水法》也对矿产资源开发涉及的森林、草原和水资源保护做出了限制性规定。《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《地质遗迹保护管理规定》《湿地保护管理规定》等行政法规和政策文件也涉及矿产资源开发和环境保护的规定。所以,矿产资源开发原则上应当避开上述区域。
党的十八大之后,生态文明建设成为“五位一体”的重要内容。自2017年以来,全国范围内开展的环保督察、“绿盾”专项行动等,要求矿业权退出各类自然保护区。所以自然资源主管部门在设置矿业权时,已经普遍要求进行部门联审,避开环境敏感区域等。
   为保证矿业权出让之后,矿业权人能够依法进行勘查和开采作业,政府部门理应在矿业权出让前,先行对拟设置矿业权与上述特殊区域是否存在重叠或者交叉的问题进行审查,减少矿产资源勘查开采过程中发生矛盾的隐患,这正是政府部门从被动接受申请到主动出让矿业权的要义所在。
  (二)着眼于解决“矿地”矛盾,做好勘查开采与用地事项的衔接
着眼于解决“矿地”矛盾,《意见》正式提出在“净矿”出让过程中,要做好与用地用海用林用草(用海用林用草本质也是用地问题)等审批事项的衔接,保证矿山企业取得采矿权后能够依法办理用地手续。
   笔者认为,“净矿”出让中关于矿地衔接,主要应当做好以下几方面工作:
   一是矿业权出让之前应当核查拟出让的勘查开采区块是否符合土地利用总体规划(国土空间规划,下同)要求,将来采矿权人办理采矿用地是否会受到规划制约。
   二是土地利用规划存在限制条件的,如果矿业权出让成功,应当依法启动土地利用规划修编程序,保障下一步矿业权人办理采矿用地申请符合土地利用规划要求。
   三是根据矿业权出让和开发计划,地方政府应当为采矿用地办理预留相应的新增建设用地指标,将来不得以没有建设用地指标为由,拒绝采矿用地办理申请。
   四是具备相应条件的,可以将矿业权和土地使用权一并出让。
 (三)关注采矿作业相关的法定要件的审批,统筹考虑简化办理流程
   矿产资源开采作业,除了取得采矿权和土地使用权外,还需要事先编制矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护和土地复垦方案、水土保持方案,以及完成环评、安评、矿山初步设计等等,取得相应评审意见或者备案证明。“净矿”出让过程中,政府部门在开展矿业权出让准备工作时,应当关注和考虑上述文件编制及评审(备案)工作,事先做好不同部门沟通协调,降低矿业权人因上述情形无法在合理期限内开采作业的风险。
  (四)依法依规处置原矿业权人已经形成的固定资产等历史遗留问题
   矿业权因到期等原因已经灭失,自然资源主管部门按照竞争性出让的原则,必须通过招拍挂方式重新出让矿业权。但原矿业权人在原来开采作业过程形成了包括道路、水、电等基础设施以及采矿其他附属设施在内的固定资产,自然资源主管部门在重新组织出让矿业权时,应当对原矿业权人形成的固定资产一并进行处置,这本身就是“净矿”出让的应有之义。
   在各地矿业权出让实践中,自然资源主管机关进行矿业权出让准备工作时,将原矿山固定资产评估后纳入出让方案一并处置,是近年来矿业权招拍挂出让中常见的做法。

   实施“净矿”出让的建议
   “净矿”出让目前仍处于改革探索阶段,必须认识到矿业权出让和土地使用权出让的差异性,矿业权出让不可能像“净地”出让一样,一次性解决矿产资源勘查开采过程中可能面临的权利冲突或者制度管控的问题,期望一劳永逸是不现实的。
  (一)“净矿”出让必须实行分类管理,切勿搞“一刀切”
   不同的矿种、不同的开采方式、不同的区域,决定了“净矿”出让的实现程度,所以分类管理应当作为“净矿”出让的基本原则。
  《意见》规定,开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让,积极推进其他矿种的“净矿”出让,这就是分类管理的直接要求。其原因主要是砂石土的开采大部分为露天开采,其采矿用地范围在矿业权出让时基本可以确定,砂石土开采过程中涉及的环保、安全生产、水土保持等问题也相对较为简单,相关法定要件编制内容和结果相对固定,所以在砂石土采矿权出让之前,可以事先做好充分的准备工作,政府组织多部门进行联合论证和评估,解决采矿权和其他相关规划的关系,最大程度实现“净矿”出让。
   如果出让的是金属矿产的采矿权,其开采方式属地下开采,那么该采矿权将来要实际占用的地块位置是不确定的,需要根据矿山设计方案甚至施工设计来确定。根据其开采方法、选矿或者冶炼技术、尾矿库设计等因素不同,其面临的环境评价、安全生产管理的结果可能也具有不确定性,所以出让地下开采的金属矿产的采矿权,其“净矿”出让至多能做到规划的干净、权属上的干净、已有资产的干净,但不能要求土地使用权一并出让,不能要求环评、安评等法定要件的编写和评审工作由政府部门组织实施。
  (二)构建采矿用地保障机制和保护土地权利人权益不可偏废
  “净矿”出让很大程度是基于解决“矿地”矛盾的需要。从各地“净矿”出让的相关规定看,有一种趋势是事先解决采矿用地可能涉及的土地以及地上附着的林、草、青苗、坟墓等补偿事宜,待矿业权人竞得矿业权后直接从政府手里获得采矿用地使用权。笔者认为,不区分具体条件,要求“净矿”出让要满足事先签订土地及地上附着物补偿协议,既不符合现行法律规定,实践中也缺乏可操作性。
   1.新修改的《土地管理法》涉及采矿用地管理的规定发生了重大变化
  “净矿”出让中,要求政府部门在矿业权出让前和土地及地上附着物权利人签订补偿协议,缺乏法律依据。采矿用地属于经营性建设用地,按照新修改的《土地管理法》的规定,对于集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过土地出让、出租等方式交由矿业权人使用,双方平等协商签订书面合同约定权利义务。所以,目前采矿用地管理制度已经发生重大变化,之前全部应当由政府办理征收转用手续后再出让给矿业权人的制度已经修改,变成矿业权人和土地权利人协商解决采矿用地问题。
   2.采矿权和土地使用权(海域使用权)能否一并出让需要区别对待
   矿业权出让和土地使用权出让分别属于矿产资源管理和土地管理两个范畴,二者启动条件、权利主体、办理程序等均不一致,实际上无法通过一个出让程序解决两个权利主体的物权出让问题,除非像海砂采矿权那样,矿权和地权都属于国家所有。
   笔者认为,采矿权和土地使用权(海域使用权)能否一并出让应当区分三种情形:
   一是拟出让矿业权位于国有土地范围内,土地使用权属于国家所有,且采矿用地范围在矿业权出让前是可以确定的,如《意见》中规定的砂石土采矿权,可以在出让时将采矿权和土地使用权“两权合一”,一并进行招拍挂。
   二是能源矿产且采矿用地范围在矿业权出让前是可以确定的,如果涉及占用集体土地的,政府可以根据《土地管理法》的规定,先行办理集体土地征收手续,将农民集体土地征收为国有,再行出让采矿权时,可以将土地使用权一并进行招拍挂。
   三是不符合上述两种情形的,因其采矿用地具体地块无法在矿业权出让前确定,或者涉及占用农民集体土地且不属于可以征收范围的,均不能将采矿权和土地使用权一并招拍挂出让。
   3.建立采矿用地行政裁决机制,避免政府部门越俎代庖
   矿业权和土地使用权均属于用益物权,其权利冲突应当由当事人自行协商或者通过法定程序解决。必须指出的是,无论政府部门签订的补偿协议的行为属于行政行为还是民事行为,土地权利人都可能认为政府部门代表的是国家利益,是在行使行政管理职权,具有一定的权威性和强制性,可能会影响土地及地上附着物权利人在协商补偿中的利益。
   为保障采矿权人最终能够取得采矿用地,笔者建议,各地应当建立采矿用地行政裁决机制,依照一定的补偿标准和程序,对采矿权人和土地及地上附着物权利人无法达成协议的,依法进行裁决。政府部门的裁决属于可以复议、可以诉讼的行政行为。
  (三)法定要件编制责任划分要实事求是
   在前面分类管理中谈到,因采矿作业涉及矿山开采、资源综合利用、矿山环境保护、矿山安全生产等诸多问题,在取得采矿权后,需要专业机构编制相应的法定要件,经政府相关部门评审、确认、备案等才能依照实施。
   法定要件的编制,有的具有前后次序,有的有因果关系,很多时候无法同步编制。比如环评报告,要求建立在开发利用方案、可行性研究报告、尾矿库预评价报告、水土保持方案等法定要件基础上。
   另外,矿产资源开发中,法定要件编制很多时候是采矿权人对土地复垦、环境保护、安全生产、水土保持等法定义务履行的认识和实施的必然过程,这一过程中采矿权人可以对上述义务的履行方式、履行程度作出选择,比如不同的开采方式,可能直接决定环境影响评价的标准以及是否符合环境保护的要求。
   所以,在矿业权出让环节是否要求编制完成上述方案,应当根据矿种、开采方式等多种因素,实事求是提出要求。不能为了实现“净矿”出让的目的,违背矿产资源管理客观规律,强制要求在矿业权出让之前,政府部门必须完成上述法定要件的编制和审批审查。自然资源主管部门组织出让矿业权,并不能代替政府相关主管部门对项目建设、用地、环保、安全生产、水土保持等方面的审批审查、评审备案,亦不能免除矿业权人自身上述义务。
  (四)“净矿”出让应当处理好矿山原有的固定资产
   实践中,因政府部门在重新组织矿业权招拍挂出让时,没有对原矿业权人已经形成的固定资产进行一并处置,新矿业权人又无法就这些固定资产和原矿业权人达成一致,致使新的矿业权人无法入场的现象多有发生,引发矛盾和纠纷。所以说,处理好矿山原有的固定资产,是“净矿”出让的重要内容。笔者建议,固定资产处置可以采取以下两种模式:一是将固定资产纳入矿业权出让方案一并处置,二是建立矿业权出让中的固定资产处置裁决机制。
   上述两种方式,主要用于解决《意见》实施之前矿山建设已经形成的固定资产的问题。对于《意见》实施后新设置的矿业权,应当在招拍挂出让文件和出让合同中明确约定,矿业权终止之后形成固定资产的处置问题。通过合同管理的方式事先明确这类问题的处理,将来不再作为历史遗留问题进行解决。
   矿产资源开发涉及多方面法律制度管控,各项制度的实施应本着实事求是的原则,分类管理,区别对待。

作者:不详 来源:网络
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