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矿山治理产业化方向定了,收益点在哪?风险在哪?

时间:2020/3/10 16:57:18

     近年来,随着地勘行业转型升级、市场拓展、以及生态文明建设的深入推进,矿山地质环境生态修复成为全社会关注的热点。尤其是国家为了加快解决矿山地质环境历史遗留问题,提出了“鼓励社会资金参与,大力探索构建‘政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作’的矿山地质环境恢复和综合治理新模式”之后,以“开发式治理”为核心的矿山地质环境治理新模式不断涌现,在很大程度上促进了矿山地质环境历史遗留问题的解决,但同时也暴露出一些问题,特别是法律方面存在的风险。
    那么,矿山地质环境生态修复尤其是“开发式治理”之路如何走才能更安全稳妥,达到事半功倍的效果?又该如何从法律层面规避风险?

    有收益了!矿山治理产业化
    业内其实早有共识,矿山地质环境恢复治理只有走产业化之路,让社会投资者有投入、有回报,形成良性循环,才能从根本上解决历史遗留下来的矿山生态环境问题,问题的关键在于如何产业化。
    据2017年全国矿山资源开发环境遥感监测结果显示,全国矿产资源开发占用土地面积约362万公顷,其中历史遗留及责任人灭失的230万公顷。全国用于矿山地质环境治理资金超过900余亿元,完成治理恢复土地面积92万公顷。矿山生态修复任重道远、方兴未艾。
    原国土资源部等有关部委联合出台的《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》中明确指出,按照“谁治理、谁受益”原则,大力探索“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理和企业化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。
    这种新模式将涉及到土地和矿政政策,现实中矿山早已经责任主体灭失了,造成的环境问题也已摆在那里了,但土地性质仍是农用地,要恢复成建设用地、生态用地或建设公园还牵扯到用地手续的变更。
    废弃矿山生态恢复治理还涉及到矿产资源政策,要在符合规划、保证安全的前提下,依法开发存量资源。但在实际中推动矿区残余资源开发的时候,会牵扯到一系列问题,有的地方市级政府同意了,但上一级却要求开采就得重新办证,而现在办一个采矿证何其难。只有相关政策在实践中不断完善,才能真正有力推进这项工作的进行。
    要吸引社会资金进行开发式治理,必须要实现产业化,让社会投资者有产出有回报。历史遗留的矿山环境恢复治理回报无非有3个途径:

    恢复成建设用地,恢复成农用地,恢复成生态用地。
    比如,有些地方历史遗留的矿山环境问题由地方政府组织实施,工程实施完恢复治理得很好,种上了草栽上了树,可当恢复治理完了之后发现还需要浇水、剪枝、维护,这就给地方政府造成了负担。但    如果通过合同制的方式由企业来开发,企业为了生态恢复就栽植枣树,结了枣企业就有产出,那浇水和其他后期维护就不成问题了,这就形成了良性循环。只有生态修复后形成产业,才有可持续的动力。
    国家出台了哪些政策法规?
    近年来,随着生态文明建设的推进,国家及相关部委先后对矿山地质环境修复密集出台了一系列政策法规:
    国务院发布《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》,指出要探索建立矿山生态环境恢复补偿制度,明确治理责任。
    原国家环保总局印发《矿山生态环境保护与污染防治技术政策》。
    财政部、原国土资源部、原国家环保总局联合印发了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》,要求制订矿山生态环境保护和综合治理方案和具体措施。
    原国土资源部印发《矿山地质环境保护规定》,指出要编制矿山地质环境保护与恢复治理方案,开展矿区预防和治理恢复工作。
    原环保部印发《国家环境保护“十二五”规划》,指出要加强生态监管,落实相关企业的责任。
    国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》。
    原国土资源部等五部委联合印发《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》,提出矿山地质环境恢复和综合治理新模式。
    国家发展改革委等九部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,指出要合理界定资源开发边界和总量。
    市场化方面国家具体有哪些政策?
    主要有以下政策:
    党的十九大报告提出要“加大生态系统保护力度, 建立市场化、多元化生态补偿机制”。
    国务院办公厅印发了《关于近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》,提出“谁投资、谁受益”的原则,引导和鼓励社会资金参与。
    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出建立生态环保市场化机制。
    国务院办公厅印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》,明确了以市场化、专业化、产业化为导向的第三方治理机制。
    财政部印发了《政府购买服务管理办法(暂行)》,把“环境治理”服务列入政府采购的指导目录。
    国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》、《湿地保护修复制度方案》,明确提出推行环境污染第三方治理市场化机制、推动治理与修复产业发展。
    国家政策文件对生态修复的市场化定位,一方面反映出生态环境损害的严峻现实,另一方面表明国家推动受损生态环境修复的决心。而作为一种新型的环境治理方式,生态修复市场化在国家法律政策中予以明确,实践中呈现出“政企合作”与“企企合作”的运行模式。

    如何实现资源的综合利用?
    矿山地质环境保护与治理的主要任务包括:对矿山开发建设的生态环境保护、矿山开发利用的“三废”处理、矿山土地复垦、矿山环境污染和生态破坏的治理及矿山次生地质灾害监测与防治等。
    当前,较为盛行也是社会关注度比较高的“开发式治理”,主要涉及安全、生态和资源利用三个标准,而当前开展“开发式治理”的主要障碍就是缺乏实施细则。目前,最为敏感的当是“开发式治理”中关于资源综合利用的问题。随着社会的不断进步,从今天的视野来看,资源利用不仅局限于工业生产过程,在所有利用资源的条件下,均需要考虑资源综合利用问题。
    党的十八届五中全会提出了五大发展理念,即创新、协调、绿色、开放、共享。资源综合利用与这五大发展理念密切相关。首先,关于创新,资源综合利用始终以技术创新为基础。第二,关于协调,协调就是要合理调配各种资源利用方式。第三,关于绿色,绿色发展理念资源综合利用必须考虑的。第四,关于开放,资源综合利用与世界上合理、高效利用资源的思考和行动相一致。第五,关于共享,资源综合利用与共享理念是紧密联系的,运用资源综合利用手段,实现资源利用的经济效益、环境效益和社会效益共享。

   “开发式治理”中,残矿处理?
    原国土资源部等五部委〔2016〕63号文指出,要坚持创新发展理念,破除矿山地质环境恢复和综合治理的投入、政策、科研等机制障碍。创新尾矿残留矿再开发、矿山废弃地复垦利用、集体土地流转利用等政策,引导社会资金、资源、资产要素投入,积极探索利用PPP模式、第三方治理方式,充分调动各方面积极性,加快治理。要加强资源综合利用。
    推进尾矿和废石综合利用,以尾矿和废石提取有价组分、生产高附加值建筑材料、充填、无害化农用和生态应用为重点,加快先进适用技术装备推广应用,不断提高尾矿和废石综合利用比例,扩大综合利用产业规模,减少对生态环境的影响。同时,鼓励社会资金参与。按照“谁治理、谁受益”的原则,充分发挥财政资金的引导带动作用,大力探索构建矿山地质环境恢复和综合治理新模式。
    在矿山地质环境治理前,矿山的情形主要分三种:一是正常关闭矿山,矿体已经开采完毕;二是非正常关闭矿山,尚存在残留矿体,特别是因安全因素或环保要求强制关闭的;三是废弃矿山,也存在一定的残留矿体。如果矿山地质环境修复范围在设计治理范围之内的,则不属于非法采矿。如果矿山地质环境修复范围在设计治理范围之外的,并采出矿石,那就属于非法采矿。
    对“开发式治理”中残矿的开发,从法律意义上说,不需要办理采矿证,但要防止新的矿山开发。主要依据包括:
矿山生态修复不是矿产开发,关闭矿山就是在环保与开发之间平衡后做出的取舍,而为了生态修复再要求办理采矿证则违背了因环保需要关闭矿山的初衷。
    对于治理范围内残矿的处理,属于修复过程中新时期发展观认识下的资源综合利用,不应要求办理采矿证。
要求办理采矿证不切合实际的、办理采矿证需要繁琐程序和较长周期的以及无法达到矿山修复目的的,要根据《矿业权出让制度改革方案》要求,以招拍挂的竞争性方式进行出让。
    2018年6月24日,国务院发布了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》,对全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战做出部署安排,也为社会资本进入矿山地质环境治理领域提供了政策支持。

    社会资本如何防范法律风险?
    主要有以下几点:
    要做好前期尽职调查工作。要了解修复矿山基本情况(正常关闭、非正常关闭、废弃等)、治理范围、治理工期、立项、项目资金来源、现场施工难易情况,拟定不同情形下的不同注意事项;
    针对不同情形与矿山修复建设单位进行沟通,以书面形式固定可能发生的争议;
    治理范围的明确界定(设计方案、设计图纸,及变更的处理);
    对于治理项目内残留矿体、有用资源综合利用的处理及收益分配;
    注意合同条款的拟定和相关法律文件的制定,及项目所涉及相关证据的固定、收集和整理保存;
    聘请专业律师全程保驾护航。
    ( 矿业汇 )

作者:不详 来源:网络
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