作者范必，国务院研究室综合经济司司长，本文来自作者在第三届能源经济论坛上的讲话。
国务院研究室综合经济司承担着国家重大经济问题的调查研究，并为国家领导人提出政策建议。作者对中国能源市场化改革的五点建议，很可能对中国未来的能源改革产生政策上的影响。以下为讲话全文。
在过去的一年中，召开了党的十八届三中全会，明确了市场在资源配置中起决定性作用的改革方向；国家能源委召开了本届政府的首次会议，李克强总理对下一阶段的能源工作进行了全面部署；中央财经领导小组召开会议，习近平总书记提出了能源生产和消费革命的五点要求。这一系列重要会议都传递出一个明确的信号，中国要加快推进能源市场化改革。如何推进改革，也成为一年来能源界讨论最为热烈的话题。下面，我分五个方面同大家分享对能源市场化改革的思考。
一、能源领域的突出问题：标本兼治重在治本
研究能源领域的改革需要首先明确一个问题，为什么要改革？回答这个问题，有必要把近年来能源领域的各问题作一个梳理。如煤电矛盾，气荒，弃风、弃光、弃水，水电发展之争，能源价格之争，核电重启之争，特高压之争，等等。这些问题可以说占据了能源报纸、杂志的大部分版面。这些问题如何产生、又如何解决，历来有不同的看法，一种是用行政的办法，通过政府这只看得见的手解决。比如，解决煤电矛盾，就是进行煤电联动；解决“气荒”问题，就要多布局煤制气，请有关公司多组织进口。另一是用改革的办法，我们谈到的这些问题，都与供求关系、价格矛盾有关，都是一些现象，在现象背后有深刻的体制原因。今天用行政办法解决这些问题，我认为是权宜之计，根本之计还是要通过市场化改革解决问题。标本兼治，重在治本，这是今天我们讨论能源市场化改革路径与难点的意义所在。
二、能源体制改革的基本前提：明确能源是商品
在本届政府成立之前，关于能源是否是商品，是一般商品还是特殊商品，能源界是有过争论的。如果承认能源是商品，那么就应当放松管制，由市场配置能源。如果认为能源不是商品或者认为是特殊商品，是市场失灵的领域，那么就要由政府出面配置资源。不同的结论在处理政府与市场关系上会有截然不同的做法。事实上，希望把能源确立为市场失灵领域的声音和力量并不弱。所幸的是，在党中央、国务院最近举行的这三次会议上，已经明确了能源的商品属性。我希望能源界把思想统一到这一重大判断上来。
三、能源体制的判断：多重体制亚型的复合体
能源是传统计划经济时期管制最严格的领域之一。至今为止，没有全面完成向市场经济体制的转型。今天我们很难把能源领域概括为计划经济体制、市场经济体制，能源领域的企业行为具有非典型性特征。比如电力企业中国有的比重比较高，这些企业的股权结构往往是多种所有制构成，大都有董事会，有的还是上市公司；电力企业与电网企业之间是买卖关系，国家不能无偿调拨企业的电力；电力企业的建设要经过招投标，这些都符合市场经济条件下企业的一般特征。但电力企业很多地方又不像是市场经济下的企业，电价是国家制定，发电时小数由地方有关部门分配，在哪里建、建多大规模由政府审批。一个企业生产什么产品，生产产品的量和价都由国家制定，这个体制看上去很像计划体制。一般来说，市场经济下的企业把追求股东回报放在第一位，当负债率上升、现金流不足时，往往会出售资产；当融资成本上升时会压缩投资规模，融资成本下降时扩大投资规模。而国有电力企业不是把股东回报，而是把规模扩张放在第一位。
从这些现象看，国有电力企业兼有计划经济下的企业和市场经济下企业的特征，但又无法用计划体制和市场体制对他们进行概括，属于一种非典型特征。如果一个领域的体制特征无法定位，我们就很难对它进行改革。为了解决这个问题，这里我引入一个新的概念——体制亚型。传统计划经济体制的亚型包括，直接计划和间接计划两种类型。市场经济体制的亚型包括，完全竞争、垄断、垄断竞争、寡头垄断四种类型。这两种体制及其亚型在计划经济学和西方经济学中都有全面的研究，这里再不赘述。当代经济学界也把计划与市场并存的体制称为双重体制，一般认为，这是从计划体制向市场体制过度的一个类型。但我认为，双重体制在中国已经成为一个单独的体制类型，对它的亚型我初步认为为以下四种：影子计划、垄断计划、外生计划、差别政策。
影子计划——政府对国有企业的干预、考核。虽然没有直接下达指令性计划，也不下达指导性计划，但这些考核相当于计划目标。企业之间虽然不同于传统计划经济时期产品靠调拨，而是按照市场原则与其他企业交易。但交易的目的不是股东权益的最大化，而是为满足上级确定的考核指标。如国有电力企业。
垄断计划——有些行业是传统计划经济中实行指令性计划管理的领域，改革后在形式上转变为企业，但其运行机制并未得到根本改革。这一体制兼具市场经济中垄断行业和计划体制下计划管理的特征，但并没有形成类似发达市场经济国家政府对垄断行业的有效监管。如电网企业、三桶油。
外生计划。传统的计划手段，不论是指令性计划还是指导性计划，都是对价格、产量、效益等经济指标作出安排。近年来，在经济指标之外，又对企业增加了环境、节能、减碳等方面的指标要求。这些指标同指令性计划指标一样层层分解下达，对企业的经济行为形成约束。但由于这些指标不是对经济指标的控制，因此我们称之为外生计划。如节能环保减碳指标。
差别管理——对产业中不同企业或不同产品实施不同的管理方式。这种差别有的体现在所有制上，有的体现在政府确定的方向和先进性上。体现在价格上即价格双轨制。如，差别电价。能源体制已经是计划体制、市场体制、双重体制的多重体制亚型的复合体，这也正是改革的复杂性所在。
四、能源改革分析框架：全产业链市场化改革
从1992年开始，中国从增量改革、局部改革进入到全面深化经济体制改革阶段。但各项改革仍是以“条条”（行业、行政隶属关系）或“块块”（区域）为单位提出方案，可以看作是“点式改革”。“点”与“点”之间没有形成一种有效的改革步调协调机制。近年来，国家很难为解决某个经济领域中的突出矛盾，形成跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的改革方案。局部改革与全局改革缺少统筹协调。现代产业的竞争已经从单个企业的竞争扩展到了产业链的竞争。从产业链的角度研究改革思路，有利于克服条块分割带来的难题。从全产业链角度来提出改革方案，我们称为之“链式改革”。
产业链按市场化程度可以分为完全市场产业链和不完全市场产业链。能源领域的几个产业链基本上是不完全市场产业链。能源领域中出现的问题，往往不能从一个点来研究解决方案，而是要结合上下游的改革在统筹考虑解决方案，也就是要从“点式改革”走向“链式改革”。这里我用两个案例谈谈全产业链市场化改革的分析框架。
案例一，“气荒”与天然气产业产业链
近年来，中外天然气市场出现两个明显反差，全球天然气供大于求、价格迅速下降；中国天然气价格却持续上涨、供不应求。出现这一问题，主要是我国天然气发展选择了上下游一体化的经营模式，在准入、定价、排产、管输等方面仍延续传统计划体制，扭曲了市场价格和供求关系，成为天然气供求矛盾加剧和价格持续上涨的主要原因。
天然气产业链可以大致分为气源（国内开采、国外进口）、运输、销售（城市或企业用户）、城市分销几个环节。对全产业链体制类型的分析表明：（1）气源中，国内开采的区块为登记获得，而不是像国外一般是招标获得，属计划体制中的直接计划亚型。国外采购只有中石油、中石化、中海油等少数企业具有经营权，属市场体制的寡头竞争亚型。这些企业既要按照市场需求组织生产，也要完成国家的规划和计划下达的任务，同时兼有双重体制中的影子计划亚型的特征。 （2）管网运输属市场体制中的垄断亚型。（3）城市管网属市场体制中的垄断亚型。
将天然气这一不完全市场产业链改革为市场化产业链，需要作的工作包括：（1）在资源勘探开发领域，实行区块出让的招投标制，使之转变为充分竞争的体制亚型。（2）进口环节完全放开，转变为垄断竞争的体制。（3）管网运输业务从“三桶油”剥离，保持自然垄断，但应接受政府监管。
案例二，煤电矛盾与煤运电产业链
煤电矛盾表现为，电煤价格大幅上涨时，电价调整滞后，发电企业亏损严重。近一年多，电煤价格出现大幅下降，传统意义上的煤电矛盾似乎得到了缓解。但实际上又出现了新的煤电矛盾，就是电煤价格下降的收益主要集中在发电企业，作为终端用户电价仍然居高不下。广大公民和企业并没有享受到电煤降价带来的好处。解决煤电矛盾已经采取的政策包括，煤电联动、对电煤进行限价、煤电联营等。这些方案具有浓厚的计划经济色彩，有的考虑了发电企业的利益，有的损害了下游用电企业的利益，有的损害了煤炭企业的利益，不能满足全产业链利益的最大化的要求，没有从根本上解决煤电矛盾。
对煤运电产业链的体制类型分析表明，煤炭由于采用双轨制，属于双重体制下差别管理亚型；铁路运力属于计划体制下的直接计划亚型；电力属于双重体制下的垄断计划亚型，其中电力行业又可作进一步细分，电网是垄断计划亚型，发电企业是影子计划和差别管理体制亚型。煤运电全产业链市场化改革的目标是：电煤实行计划内与计划外并轨，成为充分竞争的市场体制；铁路运力实行网运分开、放开竞争性业务的改革；运输业务完全市场化；路网保持自然垄断，由国家专业部门监管。深化电力体制改革，实行输配分开，电网退出交易主体地位，实现发电与用户多买多卖的直接交易；电网保持自然垄断，电力调度或交易结算独立，电网接受政府部门监管。
五、改革思路：问题导向下的全产业链市场化
利用全产业链市场化改革分析框架，可以十分方便地以问题为导向，提出跨部门、跨地区、跨行业、跨所有制的一揽子改革方案。对下一步能源体制改革，我建议在三个方面开工作：
第一，顶层设计全产业链改革。改革的目标是将能源领域的不完全市场产业链改革为完全市场产业链。以产业链为单位提出一揽子改革方案。比如，解决煤电矛盾，不是靠煤电联动，而是通过电煤并轨、铁路运力的网运分开、电力体制改革统筹解决；解决“气荒”问题、石油的供求矛盾问题，要对区块出让、勘探开发、管网、进出口权、流通体制和城市燃气体制等方面进行全方位的改革。在这方面，能源主管部门应当担负起责任。
第二，国企改革与行业改革相结合。能源领域中国有经济的比重比较高，有的一个行业就几家国企，比如电网、油气、核电等。如果国企主管部门负责企业改革，行业主管部门负责行业改革，企业自己也出台改革措施。这样的改革还是“点式改革”，也无法从根本上解决能源领域中的突出问题。应当将国企改革和行业改革结合起来统筹考虑。
第三，同步推进政府审批与监管制度改革。现有的能源体制是在政府主导下形成的，也只有在政府的主动作为下，才能解除各种管制措施，完成市场化改革任务。下一步，应当下放大部分审批权限，放开竞争性业务；同时明确政府的监管职能，主要是对电网、油气管网的监管。
当前，能源的市场化改革是众望所归，能源工作者应当抓住这个机会有所作为。(秘书处)