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“6·25”走过三十年

时间:2020/6/24 21:06:16

    从1991年设立至今,全国土地日已历经三十载春秋。30个这样的日子,30个不同的主题,记录了我们对土地认知的不断深化,承载了我们对全社会“珍惜和合理利用好每一寸土地”的期望。30载春秋,30年呼吁,耕地保护、节约集约用地已蔚然成风。今年,全国土地日再次发出“节约集约用地 严守耕地红线”的呼吁。站在新的历史起点上,面对改革征程上需要翻越的一座座山峰,等待跋涉的一个个峡谷,这样一个主题又会带给我们怎样的思考?请看评论员给出的答案。

    为了绿色高质量的生存与发展
    保护耕地,就是保障粮食安全,就是保障生存。节约集约用地具有双重含义,一方面,通过节约用地和提高土地利用的质量与效率,减少对土地尤其是耕地的占用;另一方面,土地的集约高效利用方式也倒逼发展方式的转型与发展质量的提升。因此,严格保护耕地,节约集约用地,既是土地管理的核心目标,也是我们生存与发展,尤其是绿色生态理念下实现高质量发展的基本保障。
   6月25日,对于全国的土地管理工作者而言,是一个意义非凡的日子。1986年6月25日,新中国第一部专门调整土地关系的法律——《土地管理法》,经第六届全国人大常委会第16次会议通过并颁布,中国土地管理事业自此翻开新的篇章:土地管理体制、机制和法制随之相继展开重大变革,全国土地实现集中统一管理并步入法治化轨道。为了纪念这个特殊的日子,1991年国务院第83次常务会议确定从当年起,每年的6月25日为全国土地日。这是国务院确定的第一个全国性纪念宣传日,到今年的6月25日,整整30周年。
   30年来,中国的土地管理事业在不断的发展与变革中翻开了一页又一页新的篇章:土地有偿使用制度改革,土地市场及其制度体系的建设与完善、国土空间用途管制与生态修复制度的建立,国土空间规划体系的建设,土地整治从强调补充耕地数量到要求数量、质量与生态“三位一体”,永久基本农田以及生态红线、城镇开发边界的划定……作为我们生存与发展最基础也是最重要载体的土地,其管理制度的每一次变革,都是国家经济社会发展转型变革大背景的折射。从生存到发展,从发展到可持续发展、到生态文明建设理念下的绿色高质量发展,土地管理的目标与理念也随着国家、社会的发展与进步在不断地更新。但30年来,我们始终不变的核心目标仍然是严格保护耕地、节约集约用地。这是基于国情的要求,也是保障我们生存与发展以及绿色高质量发展的必然要求。
  30年来,我国人均耕地少,优质耕地少,后备资源中可开垦成耕地的面积也较少的基本国情并未有太大改变,靠开发补充耕地的潜力仍然十分有限。而现有耕地中,中低等耕地比例高达70%,具有灌溉条件的耕地面积只占51.5%。耕地的数量与质量现状都不容乐观。另据有关部门估算,“十三五”期间,我国因生态退耕、农业结构调整、建设占用等因素,预计将减少耕地7000多万亩。因此,加强永久基本农田保护与建设、大力补充优质耕地、全面提升耕地质量、提高粮食产能,将仍然是我国今后相当长时间内保障粮食安全的必要手段。
  在后备资源潜力不足的同时,存量建设用地挖潜的空间却依然较大。据有关部门统计,仅2018年和2019年两年,我国通过增存挂钩机制消化的闲置存量土地就达900万亩。从这个角度看,通过优化国土空间布局,激活存量低效用地高效利用的潜能,提高土地集约利用水平,客观上已成为减少建设占用耕地、切实保护耕地的有效手段。
 “十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”是我国的基本国策。30年来,除了最初几次分别以“土地与国情”“土地与市场”等为宣传主题外,几乎每个全国土地日的宣传主题,都是围绕着保护耕地和节约集约用地而展开的。因为,保护耕地,就是保障粮食安全,就是保障生存。而节约集约用地,也具有双重含义:一方面,通过节约用地和提高土地利用的质量与效率,减少对土地尤其是耕地的占用,也是对耕地的有效保护;另一方面,土地的集约高效利用方式也反过来可以倒逼发展方式的转型与发展质量的提升。从这个意义上看,严格保护耕地,节约集约用地,既是土地管理的核心目标,也是我们生存与发展,尤其是绿色生态理念下实现高质量发展的基本保障。
  全国土地日,不仅是土地管理者自己的节日,更重要的是,要让土地管理的核心目标成为社会普遍认知、普遍认同的共同理念和自觉遵守的行动纲领。在第30个全国土地日到来之际,让我们向社会大众再次展开深度宣传:节约集约用地、严守耕地红线!
  (作者叶红玲,系《中国自然资源报》记者)

    土地管理在实践中不断走向成熟
    30年对于一个人来说,是“三十而立”;对于一项事业来说,应是从新生走向成熟。经过三十余年的艰苦努力,土地管理体制和市场运行机制逐步完善,土地市场告别了大起大落,进入了稳健发展的阶段,土地政策也在此过程中逐步走向成熟。
  今年6月25日是第30个全国土地日。30年对于一个人来说,是“三十而立”;对于一项事业来说,应是从新生走向成熟。成熟的标志是什么?是明白原则和底线,能自如把握进退分寸;是沉稳冷静,做事有章法,能给人以稳定预期。今年土地日宣传主题是“节约集约用地 严守耕地红线”,旨在引导全社会进一步增强底线思维和法治观念,也正蕴含着上述的期
  纪念日的最大意义,在于以初心照亮前路。回望过去三四十年,我国土地政策支撑着经济的高速增长,也承受着前进的颠簸和改革的阵痛。上世纪80年代中期,计划经济中长期压抑的生产要素活力迸发出来,一时间城市膨胀、乡镇企业扩张、农民占地建房,仅1985年一年,全国就减少了1500万亩耕地。1992年,在席卷全国的开发区热和房地产热中,全国县级以上开发区面积超过了城镇城区总面积。此后,每遇固定资产投资过热,必然出现建设用地大幅扩张,仅“十五”期间我国耕地就减少了9240万亩。耕地大幅减少不仅让“谁来养活中国”引发国际关注,还导致被征地农民等尖锐社会问题的出现。同时,土地资源的粗放利用,持续加大资源环境压力;生产、生活、生态空间比例的严重失调,导致城市居住成本不断攀升,幸福指数不断下降。针对周期性出现的经济过热,土地供应作为宏观调控的重要手段,不断被踩下急刹车,但又往往陷入“一放就乱、一管就死”的怪圈,必须建立节约集约用地和保护耕地的长效机制。
  建立长效机制的社会基础在于转变观念。1991年设立的全国土地日承担起了土地基本国策的社会普及宣传任务。从第1个到第8个全国土地日,围绕“土地与国情、改革、经济、市场、法制、发展、国家、未来”,土地日宣传系统阐明了每个人与土地基本国策的关系。从第9个全国土地日开始,依法行政、科学规划、规范市场的宣传主题,着重促进形成依法依规管地用地的社会共识;从第14个全国土地日起,随着科学发展观和生态文明建设理念的提出,兼顾当代与长远,促进人与人、人与地、人与自然关系更加和谐的节地观、耕保观逐步深入人心,减量发展、精明增长成为社会风尚。
  建立长效机制的关键在于法治。以1986年土地管理法颁布为标志,围绕“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”的基本国策,经过30余年的艰苦努力,土地管理体制和市场运行机制逐步完善,土地市场告别了大起大落,进入了稳健发展的阶段;划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三条控制线”,又将“节约集约用地 严守耕地红线”在国土空间规划中结结实实地落了地。随着《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》和《民法典》的发布,对于如何处理好发展与保护的关系,政府与市场的关系,地方与中央的关系,公共利益与个人权益的关系,也有了更为明晰的答案。
  以上种种,不正是事业成熟的标志吗?未来,土地的内涵将进一步延伸。作为山水林田湖草的生命载体,土地将为我们孕育出更多的惊喜。
 (作者余星涤,单位:自然资源部咨询研究中心)   

    以深化土地市场改革促节约集约升级
    当下,我国经济已步入追求高质量发展阶段,从经济、社会到生态,都存在着不同程度的“不平衡不充分”问题。要解决这些问题,就必须从土地这一承载万物的基础要素入手,将土地市场化配置与区域协调发展、生态文明建设、城市更新、乡村振兴、产业转型升级、公共基础服务设施配置等深入融合,提高土地要素的供给质量,把优质土地配置到促进高质量发展的环节上。
  又见“节约集约用地 严守耕地红线”。回看全国土地日30年之路,始终都有这一主题的内核。与之相伴的,还有我国不断走向深化的土地市场化。
  经济学告诉我们,节约集约用地和土地市场化配置是相辅相成的关系。节约集约是土地市场化配置的内在要求,而以市场之手优化土地配置又是促进节约集约的有效方式。让市场在土地资源配置中起决定性作用,就是要实现土地价值的最大化、最优化,而这正是促进微观主体节约集约用地的内在机制。
  1987年,深圳敲响了我国土地使用权拍卖的第一槌,开启了国有土地“有偿、有限期、有流动”的新纪元。市场,这只无形之手,终于开始在土地资源配置中发挥作用。这是我国从计划经济向市场经济转变的必然要求,也是保护耕地、节约集约用地的内在需求。改革开放的第一个10年,我国国民经济亟待复苏,各项建设陆续展开,外资企业跃跃欲试进入国内市场,农民建房和乡镇企业也逐渐兴起,耕地不可避免地被占用,大量土地低效利用、大规模隐形土地市场长期存在。这种局面的造成与我国“无偿、无限期、无流动”的计划配置土地制度有着莫大的关系。为了扭转这种局面,我国的土地开始进入市场。
  一路走来,从“无偿、无限期、无流动”到“有偿、有限期、有流动”,从商业用地“招拍挂”到工业和经营性用地全面实行“招拍挂”,从工业用地一次性出让50年到弹性出让,从土地计划管理到今年国务院下放用地审批权、实行“土地跟着项目走”……可以说,每一步都是土地市场化配置的一次深化,都体现了政府在优化土地配置上的主动求变,也展现了市场在土地资源配置中由基础性作用到决定性作用的变化。
  土地市场化配置的深化,也推动着土地市场逐步走向规范化,建成了包括城镇国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资在内的多层次市场体系。伴随着经济发展方式的转变和产业结构的调整升级,为了解决土地二级交易自发分散、交易规则不健全、服务监管不完善、交易信息不对称等与完善的现代市场体系不平衡、不适应、不协调的问题,土地二级市场也在加快健全完善。与此同时,建立城乡统一建设用地市场的条件也日趋成熟。征地制度改革、农村集体经营性建设用地入市的探索以及新《土地管理法》的实施,为建立城乡统一的建设用地市场进一步扫清了障碍。
  今年4月,中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,提出要推进土地要素市场化配置,并从建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地、完善土地管理体制四个方面明确了要求。这为土地市场化配置的升级画出了“路线图”。
  值得注意的是,这份“路线图”并不简单关乎土地配置效率,更关乎整个要素市场化改革乃至经济体制改革大局。当下,我国经济已步入追求高质量发展阶段,从经济、社会到生态,都存在着不同程度的“不平衡不充分”问题,比如城乡发展失衡、区域发展不平衡、产业结构失衡、经济发展与生态保护不平衡等等。要解决这些“不平衡不充分”问题,就必须从土地这一承载万物的基础要素入手,将土地市场化配置与区域协调发展、生态文明建设、城市更新、乡村振兴、产业转型升级、公共基础服务设施配置等深入融合,提高土地要素的供给质量,把优质土地配置到促进高质量发展的环节上。这是新时代赋予节约集约用地的时代内涵。
  发展无止境,改革无止境。推动发展,关键要读懂新时代的丰富内涵,明晰时代所赋予土地制度的重任。持续深入地推进土地市场化配置,让每一寸土地都能地尽其用,为高质量发展注入动能,这就是最大的节约集约。
    (作者车娜,系《中国自然资源报》记者)

作者:不详 来源:网络
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